ДАБІ Шредінгера, або Чи є вихід із "реформи"?
У нас у країні дуже люблять боротися з корупцією. Більшою симпатією з боку суспільства можуть похвалитися хіба що прості рішення, коли одним розчерком пера або заявою перед камерами "знищують корупційного кліща".
Але потім громадяни відволікаються від телевізора і йдуть, наприклад, отримувати дозвіл на будівництво або погоджувати архітектурну документацію. І тут з'ясовується, що завдання, яке до "боротьби з корупцією" та застосування "простих рішень" вирішували в робочому порядку, раптом стало абсолютно нездійсненним у правовому полі.
А рутинна і часто нудна робота, від якої залежить реальний вигляд міст, тепер не може бути виконана через відсутність повноважень у державних службовців.
Дисонанс між заявами політиків у телевізорі і практикою викликає у громадян бурю негативних емоцій, розчарування й агресію. І в кінцевому підсумку руйнує довіру суспільства до державних інституцій. Це те, що зараз відбувається в рамках "реформи ДАБІ", де ось-ось настане правовий колапс.
Світовий досвід свідчить, що системне реформування цілих галузей державного управління потребує стратегічного і детального тактичного планування, масштабного опрацювання нормативної документації, починаючи від законів і закінчуючи внутрішньовідомчими порядками, наказами та інструкціями. І навіть у цьому випадку у процесі реформи неминуче виникнуть труднощі, які доведеться оперативно усувати.
На момент початку "реформи" державної системи архітектурно-будівельного контролю не було ні стратегії, ні тактики, а тільки лише якась концепція (яку потім перекроювали на ходу). Тому те, що "реформа ДАБІ" приречена на провал, було зрозуміло від самого початку. Однак події, що відбулися протягом останнього місяця, ставлять під сумнів навіть повернення до тієї системи держархбудконтролю, яка була до "реформи". Процеси, які мають юридичні наслідки, нашаровуються один на одного і загрожують виникненням правового вакууму.
Суди, ТСК і всі-всі-всі
Щоб пояснити, що зараз відбувається, необхідно хоча б у загальних рисах відновити ланцюжок подій у хронологічному порядку.
Стару ДАБІ, нагадаю, формально ліквідували в березні і замість неї створили цілу систему нових органів – Державну інспекцію містобудування, Державну сервісну службу містобудування та Державне агентство з питань технічного регулювання в містобудуванні. Нові органи мали розподілити між собою нагляд і контроль за будівництвом, реєстрацію будівельних об'єктів і визначення параметрів і ДБНів.
Однак роботу ліквідована ДАБІ продовжувала. Дозволи на будівництво видавали наліво і направо. Водночас ні міські служби, ні тим паче нові структури не мали законних повноважень ні проконтролювати виконання замовниками будівництва своїх обов'язків, ні зупинити незаконні будівництва. Для нас діяв мораторій, а нові структури протягом пів року так і не запустили.
У підсумку замість "ліквідації корупційного кліща", як назвав ДАБІ президент Зеленський, у будівельній галузі виникла анархія. Для забезпечення хоча б якогось порядку місцевій владі доводилося вигадувати механізми із залученням поліції, прокуратури і навіть журналістів. В Одесі ми з цим, я вважаю, упоралися гідно, наскільки це взагалі було можливо за таких умов. В інших містах, судячи з повідомлень ЗМІ, таку роботу проводять зі змінним успіхом.
Тим часом на центральному рівні тривала боротьба за контроль над майбутніми органами. Окрім того, улітку Окружний адміністративний суд Києва відкрив провадження за позовом про визнання незаконною постанови Кабміну, якою ліквідували ДАБІ. 25 листопада суд проведе чергове засідання у справі. Причому я зовсім не відкидаю, що він ухвалить рішення про те, що ліквідація ДАБІ була незаконною – для цього є досить багато передумов.
Також до процесу "реформування" долучилася Верховна Рада. Спочатку народні обранці розробили кілька законопроєктів, які, за ідеєю, мали повернути нові органи у сфері держархбудконтролю у правове поле. Однак прописані в цих, м'яко кажучи, спірних документах норми шокували фахівців.
До того ж до процесу приєднався Офіс простих рішень, який почав видавати на-гора ноу-хау на зразок видання дозволів на будівництво приватними структурами і передання функції контролю громадським за 20% від штрафу, який накладуть на забудовника. Сподіваюся, нікому не треба пояснювати, що забудовники не платитимуть спокійно штрафів, які виписує навіть не фахівець, а активіст? І чим це потім обернеться для бюджету?
Загалом законотворча робота сповільнилася. Замість цього в парламенті почали обговорювати роботу "ліквідованої" ДАБІ. І після того, як пролунали гучні обвинувачення в тому, що видає дозволи на будівництво будівельна мафія, створили тимчасову слідчу комісію, яка мала розібратися в питанні детальніше. Мимохідь пролунало, що нові органи, створені замість ДАБІ, можуть бути нелегітимними. І депутати вирішили звернутися до президента, щоб той налагодив роботу архітектурної інспекції.
Як це співвідноситься з повноваженнями президента – не зовсім зрозуміло. Але заяви, що пролунали в Раді, мабуть, почули у правоохоронних органах. І 21 жовтня стало відомо про масові обшуки в ДАБІ. Адже саме там продовжували видавати дозволи і приймати об'єкти будівництва, поки галузь начебто реформували, і ніяких повноважень у будь-яких інших органів не було.
СБУ, яка проводила обшуки, не називала імен імовірних винуватців, тим паче слідство досі триває і всі обвинувачення ще треба буде доводити в суді. Однак "керманичів" "реформи" вирішили змінити. У всіх трьох створених на заміну ДАБІ органах керівників зняли з посад. А в інспекцію, яку начебто ліквідували, призначили нового керівника. Водночас перспектива нових структур стала ще туманнішою – вони так і не почали працювати.
Якщо підбити проміжний підсумок, то із правового погляду, результат всього цього безладу такий: найімовірніше, ліквідацію ДАБІ визнають незаконною, а нові органи залишаться в підвішеному стані на невизначений термін. Водночас діяльність ДАБІ, починаючи з березня, також не можна вважати легітимною. І кримінальні справи рано чи пізно завершаться якщо не вироками, то рішеннями не на користь ДАБІ та суб'єктів, яким давали дозволи і які вводили об'єкти в експлуатацію. Навіч патова ситуація: працювати по-старому вже неможливо, працювати по-новому просто неможливо.
Чи є вихід із "реформи"?
У Міністерстві громад і територій зараз обіцяють, що після звільнення старого керівництва розпочнуть справжні реформи. На жаль, рецепт "справжніх реформ" усе той самий – розформувати ДАБІ та набрати в нові органи людей без досвіду роботи у старому відомстві.
Чи є такі на ринку праці – запитання риторичне. Як правило, майже всі гарні фахівці так чи інакше працювали в дозвільному відомстві або щонайменше пов'язані з ним.
І якщо об'єктивно оцінити ситуацію, то залишається констатувати: чіткого плану зі створення ефективної, професійної та чесної структури або структур у сфері держархбудконтролю немає. Є тільки конкуренція між різними групами впливу за контроль над галуззю. І перспектив завершення цієї боротьби в осяжному майбутньому немає.
Щоб хоч якось стабілізувати ситуацію хоча б на місцевому рівні, потрібно залучити принципи децентралізації. Повноваження вирішувати долю міст мають належати самим містам. В особі законних представників міської громади – депутатів міської ради. Сьогодні міські структури видають і відбирають дозволи тільки на найпростіші будівельні роботи – класу СС1 і СС2. Їхні права потрібно розширити – про це свідчить і мій досвід роботи на посаді начальника одеського управління державного архітектурно-будівельного контролю, і просто логіка.
Сьогодні на цій позиції стоїть також Асоціація міст України. Організація виступила із заявою, що мораторій на перевірки і тривала "реформа" ДАБІ не тільки фактично позбавляють громадян прав на контроль за будівництвом, а й згортають децентралізацію. А цей процес вважають одним із головних досягнень України протягом останніх років.
"Своїми діями уряд протиправно зупинив виконання місцевими органами державного архітектурно-будівельного контролю закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" і частково згорнув децентралізацію в цій сфері. Також уряд порушив ч. 7 ст. 5 закону України "Про центральні органи виконавчої влади", яка передбачає безперервність здійснення повноважень і функцій центрального органу виконавчої влади, щодо якої набрав чинності акт Кабінету Міністрів України про його припинення", – ідеться в заяві асоціації.
І залишається лише повторити заклик асоціації повернутися до порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 №553. А саме – передати місцевій владі повноваження контролю за об'єктами будівництва незалежно від ступеня ризиків. Тільки так сьогодні можна ефективно протидіяти "корупційному кліщу", якого не тільки не знищили, а який мутував і став набагато небезпечнішим для будівельної галузі України. Принаймні доки на центральному рівні не ліквідують правового вакууму.
Джерело: "ГОРДОН"