Наша мета – зростання ВВП темпами, які випереджають сусідів. 6–7% на рік протягом 25–30 років сьогодні вже не є чимось унікальним
Основний міф, який підтримує український обиватель, – міф про малу державу як основу стрибкоподібного розвитку економіки.
Моє нещодавнє інтерв'ю одному не найбільшому, але вкрай приємному каналу UKRLIFE.TV викликало непередбачувано високий інтерес у середовищі блогерів, які так чи інак асоціюють себе з економічною політикою. Обговорення всього мого півторагодинного тексту окремими блогерами, так само як і якість такого обговорення (треба віддати належне), породило щось схоже на дискусію про економічну політику держави, яка виходить (нехай місцями недалеко) за межі постулатів канонічної української церкви священного зниження податків в ім'я підвищення пенсій, украй популярної у блогосфері. Сама собою предметна дискусія про економічну політику країни мені здається вкрай важливою як у частині освітньої (розвінчання міфів та розуміння наших базових принципів і стратегії не з вуст малограмотних Facebook-експертів), так і в частині дуже важливої для нас конструктивної критики наших кроків, що допоможе їх відкоригувати й уникнути можливих помилок.
У цьому тексті я спробую обґрунтувати наше розуміння змісту принципу економічного прагматизму та проактивної державної економічної політики. Текст є не спробою нав'язати окремі істини в останній інстанції, а радше закликає фахівців відкрито і (що ще важливіше) аргументовано обговорити окремі сторони політики, так само як і сторони практичної реалізації згаданих вище основоположних принципів.
За межами цього тексту залишилися верховенство права, деолігархізація та детінізація – взаємопов'язані напрями нашої роботи, що лежать в основі будь-якого економічного розвитку, які є для нас абсолютним пріоритетом. Без них будь-яка економічна політика є не більш як профанацією.
Отже, почнімо з мети. Нашою метою є забезпечення рівня зростання ВВП темпами, які випереджають сусідів. Зростання із середніми темпами 6–7% на рік протягом 25–30 років у період після Другої світової і до сьогодні не є чимось унікальним. Станом на початок 2016 року приблизно 60 країн у новітній економічній історії демонстрували таке зростання. Це різні країни і з малою державою в економіці, і не дуже малою, і з високим рівнем економічної свободи, і не дуже тощо. Простий статистичний аналіз не дає можливості на підставі простої чи навіть складної вибірки знайти шаблон якоїсь країни та надіти його на Україну, забезпечивши прорив. І тут, на жаль, немає і ніколи не було простих рішень.
Отже, основним міфом, який підтримує український обиватель, є міф про малу державу як основу високого, не побоїмося цього слова, стрибкоподібного розвитку економіки. Мала держава – мала в усьому. Це малі податки (краще їх відсутність), відповідно низький відсоток перерозподілу ВВП через бюджет, це дешева держава та малий, але ефективний державний апарат, це дерегуляція та невтручання держави в економіку. У те, що в історії економіки нібито всі країни, які демонстрували випереджувальне економічне зростання, мали ці характеристики, а отже – мала держава є запорукою економічного успіху, вірять не лише блогери.
Так, для азіатських тигрів – на етапі швидких темпів зростання – це правильно. Наприклад, частка доходів сектору загальнодержавного управління (ЗДУ) у Китаї із середини 80-х до середини нульових становила від 10% до 20% ВВП (зараз 27%), але ж у Китаї солідарну пенсійну систему було запущено лише наприкінці 90-х. Окрім того, у всіх країнах – азійських тиграх була дуже вигідна демографічна ситуація (висока частка молодого населення, що швидко зростала, відповідно, низькі витрати на пенсійну систему плюс низькі витрати на медицину і на перших етапах – на освіту). Водночас усі європейські країни (окрім Ірландії, протягом останніх п'яти років), які робили економічний ривок, демонстрували відносно високу частку перерозподілу ВВП через сектор загальнодержавного управління на рівні 35% у Литві, 40% – у Польщі та Словаччині, 40–45% – у Німеччині, 50–55% та більше – у скандинавських країнах. В Ізраїлі – 35–40%. Для порівняння: в Україні з 1995-го до 2015 року – в середньому 40%, зараз – 35–36% ВВП.
Громіздкий, роздутий держапарат, який дістався нам із часів УРСР, необхідно оновлювати, скорочувати і головне – змушувати працювати
Звісно, це не свідчить про те, що треба роздмухувати держвитрати, але й вводити в оману, що лише радикально знизивши доходи сектору ЗДУ до 20% ВВП ми зможемо стати багатими та успішними – це маніпуляція. За дослідженнями Єврокомісії, доходи понад 40% ВВП можуть справді пригнічувати зростання, і ЄС за це розплачується відставанням у конкурентоспроможності від Китаю та США (у США ця частка приблизно 30–32% за останні десятиліття). Вважаю, що наш шлях – не у здешевленні держави та державних програм, а у збільшенні їхньої ефективності. Громіздкий, роздутий держапарат, який дістався нам із часів УРСР (незважаючи на перманентне реформування), необхідно оновлювати, скорочувати і головне – змушувати працювати. Однак це точно не приведе до здешевлення апарату, адже вірити в те, що поліцейський краще охоронятиме ваше життя, ніж охоронець у супермаркеті, а митник за 8000 грн на місяць не братиме і купуватиме собі форму – інфантилізм, що межує з ідіотизмом.
Щодо ролі держави в економічному розвитку, не треба бути Еріком Райнертом, щоб пов'язати формування багатства економічно розвинених країн світу з тим періодом економічної історії, коли в цих країнах не тільки процвітало жорстке втручання держави в економічні процеси, а й суворий протекціонізм вітчизняного виробника, який не гидував непотизмом.
1791 року перший секретар держказначейства США Гамільтон опублікував "Звіт про промисловість", у якому виступив за застосування субсидій та загороджувальних тарифів для розвитку промисловості, обґрунтовуючи це необхідністю наздогнати Великобританію і створити матеріальну основу для сильної армії. Протягом наступних 50–60 років ідеї Гамільтона набули широкого поширення й оформилися в те, що за президента Лінкольна почали називати "Американська система" стимулювання економічного розвитку – індустріалізація завдяки активному застосуванню високих тарифів для захисту стратегічних галузей (практично все XIX століття і аж до 1930 року середній імпортний тариф у США перевищував 30%, залишаючись одним із найвищих у світі); безоплатного виділення федеральної землі; надання федеральних кредитів; проведення держзакупівель та надання субсидій на інфраструктуру; стимулювання лише на рівні федерації й окремих штатів інженерних розробок (первісною базою котрим став заснований ще 1802 року Армійський корпус інженерів ), і пізніше – із долученням університетів – наукових досліджень та розробок.
Така політика сприяла, зокрема, становленню потужної сталеливарної промисловості, для захисту якої наприкінці XIX століття діяло загороджувальне 100-відсоткове імпортне мито; будівництву мережі залізниць коштом федеральних кредитів, виділення землі тощо. На початку ХХ століття федеральний уряд, використовуючи субсидії та держзакупівлі, сприяв зародженню авіабудівної та сучасної хімічної галузі. У межах нового курсу Рузвельта – для подолання наслідків Великої депресії – було задіяно низку традиційних для індустріальної політики інструментів, орієнтованих у розвитку. Зокрема, 1933 року створено (і діє досі) Управління долиною річки Теннессі (TVA) – державне агентство розвитку, яке займалося будівництвом дамб, забезпеченням навігації, контролем за повенями, виробництвом електроенергії та добрив для прискореної модернізації бідних аграрних штатів у долині річки Теннессі (насамперед Теннессі, Алабама, Міссісіпі та Кентуккі).
Теорії розвитку економіки (у частині активної ролі держави в такому розвитку) виникли ще в XVII столітті, починаючи з теорії меркантилізму (в межах якої основа багатства – спрощено – це позитивний торговельний баланс, якого досягають завдяки зокрема тарифам, субсидіям, війнам, захопленню колоній та накопиченню резервів державами, така собі проактивна роль із боку монархічних режимів). За меркантилізмом з'явилися теорії економічного націоналізму (протекціонізму / захисту внутрішнього ринку / підтримки нових галузей), які і стали основою для швидкої індустріалізації США, Німеччини, Японії в середині / наприкінці XIX – на початку XX століття. Ці ідеї з'явилися на противагу класичній (британській) економічній теорії Сміта про "невидиму руку ринку", конкуренцію, вільну торгівлю тощо, яку британці, водночас експортуючи у країни, що розвиваються, зокрема й колонії (колишні), у ці часи в повному обсязі не впроваджували у самій Британії, що була навіть за життя Адама Сміта першою індустріалізованою найбагатшою країною.
У 20–30 роках ХХ століття зародилося кейнсіанство, що передбачає активне втручання держави в економіку, і на 40 років стало основною економічною теорією як відповідь на Велику депресію 1929–1930-х років і нездатність класичної теорії передбачати таку масштабну кризу (провали ринку), починаючи з курсу Рузвельта та закінчуючи післявоєнною індустріалізацією в Азії та Європі. Кейнсіанство здало позиції в 70-ті роки через серію економічних криз / нафтових шоків та інфляцію з безробіттям. Вважали, що однією з причин кризи і були неефективні уряди, які втручалися в економіку, фінансували "білих слонів" (масштабні інвестиції з низькою віддачею), роздмухували бюджети, накопичували борги тощо.
Кінець 70-х, 80–90 роки – ренесанс "неокласичної теорії" та її відгалуження – монетаризму (де основним інструментом стає монетарна політика, встановлення відсоткової ставки та таргетування інфляції, до яких центральний уряд, звісно, має опосередкований стосунок). Апофеозом неолібералізму стали роки правління Рейгана ("держава – не рішення, а проблема") і Тетчер, і появи на основі таких ідей зведення правил для країн, що розвиваються, став відомим як Вашингтонський консенсус. Домінантне становище неокласичної школи думки та монетаризму було поставлено під сумнів унаслідок низки криз наприкінці 90-х і на початку нульових (фінансова криза в ЮВА, доткоми), швидкого підйому азійських тигрів і Китаю і, нарешті, світової фінансової кризи 2008–2009 років. за якою були масштабні інтервенції урядів у всьому світі на порятунок і підтримку посткризової економіки. Приблизно в цей час і почали фіксувати ренесанс до ідей нової (м'якої, розумної) індустріальної (галузевої) політики як відгалуження неокейнсіанської теорії, до якої долучилися ООН, Світовий банк, США. Протягом останніх 10–15 років ідеї неокейнсіанства і неолебіралізму / неокласичної теорії знаходять той чи інший баланс, уживаючись між собою в економічній політиці і розвинених країн, і країн, що розвиваються.
Проактивна державна політика, спрямована на розвиток галузей із високою доданою вартістю, сьогодні не має альтернатив
Пошук оптимального поєднання цих різних підходів, випробуваних у конкретних своїх проявах досвідом інших країн, в даний історичний момент у даній країні, і є політикою економічного прагматизму.
І сьогодні перед нами не стоїть питання – проводити чи не проводити індустріальну (не від слова індустрія як промисловість, а від слова industry – галузь; хоча, звісно, промисловість залишається ядром будь-якої галузевої політики). А як (!) проводити таку політику, по-перше, щоб не суперечити / порушувати міжнародні договори про глобальну торгівлю, регіональні угоди про ЗВТ (СОТ, ЗВТ із ЄС), а по-друге, щоб мінімізувати ризики та дістати максимальний ефект для суспільства.
Проактивна державна політика, спрямована на розвиток галузей із високою доданою вартістю, сьогодні не має альтернатив. І приклади закордонних країн лише підтверджують це. Візьмімо милий серцю неолібералів українського розливу кейс Тайваню, який, до речі, є не найяскравішим прикладом проактивної держполітики. Із 1953 року ухвалюють чотирирічні плани економічного розвитку (і, до речі, ухвалюють досі, зараз діє план на 2021–2024 роки), де уряд бере на себе відповідальність визначати, зокрема, бачення структурних змін в економіці Тайваню. Саме в межах таких планів Тайвань і пройшов усі стадії швидкої індустріалізації від стимулювання виробництва рису, добрив, гідроенергетики у 50-ті, імпортозаміщення та розвитку трудомістких галузей переробної промисловості, орієнтованих на експорт у 60-ті, нафтохімічної промисловості, атомної енергетики, виробництва електроніки та товарів домашнього споживання, суднобудування, металургії, розвитку транспортної інфраструктури у 70-ті, виробництва напівпровідників, робототехніки, біоінженерії у 80-ті, сектору ITC у 90-ті тощо.
У межах таких планів було створено різні державні координаційні органи високого рівня, як, наприклад, Бюро індустріального розвитку Тайваню на початку 50-х (є і зараз), яке було укомплектовано інженерами. Бюро поряд з іншими такими органами (наприклад, Metal industries development center, China Data processing Center) координували таку трансформацію, надавали / збирали інформацію від бізнесу до уряду та навпаки, давали рекомендації про ринки, можливості для залучення інвестицій, виходу на зовнішні ринки тощо, яку (!) потім використовували для надання різних стимулів, щоб підштовхнути бізнес до ухвалення рішень у межах планів щодо такої трансформації. До таких інтервенцій / стимулів можна на різних етапах зарахувати тарифні та нетарифні обмеження у зовнішній торгівлі (до кінця 70-х середній тариф на імпорт становив 20%: від нуля до 100%), ще більше використовували різні нетарифні обмеження, які заохочували імпорт капітальних товарів, яких не робили всередині, для розширення експорту та навпаки – що дестимулювали імпорт комплектування, котре могли виробляти всередині країни.
Розповіді, що серед рисових полів раптом і виникли такі компанії, як Acer у Тайвані або Samsung у Південній Кореї, – це фантазії, які не мають спільного з реальністю
Для стимулювання експорту відкривали експортно-орієнтовані ВЕЗ, стимулювання складніших видів діяльності та інновацій – індустріальні / наукові парки. Застосовували різноманітні податкові пільги (як традиційні – податкові канікули на п'ять років, прискорену амортизацію, можливість відрахування з бази окремих витрат на інвестиції. Але (!) найцікавіше – пільги з того самого податку на прибуток надавали залежно від якості та рівня доданої вартості того чи іншого продукту. Наприклад, у важкому електромашинобудуванні виділяли шість груп продуктів, виробники яких могли претендувати на знижений податок на прибуток. Одна з таких пріоритетних груп – трансформатори, але пільгу надавали не всім виробникам, а лише тим, які виробляли трансформатори певної специфікації за потужністю та іншими характеристиками. Тому розповіді, що серед рисових полів раптом і виникли такі компанії, як Acer у Тайвані або Samsung у Південній Кореї – це фантазії, які не мають спільного з реальністю.
А тепер повернімося до США, які вважають прикладом laissez-faire, або економіки державного невтручання. Після ДСВ галузева політика у Штатах трансформувалася від селективної підтримки окремих галузей та регіонів на підтримку базових досліджень та інновацій, насамперед у секторі військово-промислового комплексу. За наступні кілька десятиліть саме ВПК – через держпідтримку "військових лабораторій" – став родоначальником низки фундаментальних інновацій: ракетних технологій, цивільної атомної енергетики, комп'ютерів, транзисторів, лазерних та супутникових технологій. Починаючи з 50-х років ХХ століття індустріальну / галузеву політику США реалізують переважно у вигляді держпідтримки основних технологічних інновацій (general purpose innovations). В експертних колах вона ще має назву прихованої чи мережевої індустріальної політики.
Прикладів проактивної політики щодо країн Європи набагато більше. У повоєнні роки втручання держави у координування інвестицій та розвиток стратегічних видів діяльності (мав повсюдний вияв у всіх країнах Західної Європи, менше у Німеччині). Приклади: Комісаріат із планування (Франція, 1946–2006 роки), Інститут промислової реконструкції (Італія, 1951–2002), Національний офіс з економічного розвитку (Великобританія, 1962–1992); створення / націоналізація великих промислових держкорпорацій у післявоєнні роки у цих країнах (авіа-, автомобілебудування, атомна енергетика, фінсектор тощо). Це, на мою думку, є прагматизм.
Досвід такої політики в Європі та світі загалом, звісно, різноманітний і не завжди був вдалим. Однак такі компанії, як Airbus у ЄС та Embraer у Бразилії, із перевагою літаків, яких перед літаками АН деякі економічні блогери закликають змиритися через нашу неконкурентоспроможність, – це результат найчистіших державних інтервенцій та держпідтримки, зокрема коли держава каналізувала кошти приватних платників податків.
Усі держави, які проводили проактивну державну політику з управління структурними змінами, а це майже всі країни світу, більшою чи меншою мірою на різних стадіях свого розвитку та з більшим чи меншим успіхом використовували стандартний набір інструментів: преференції у держзакупівлях, субсидії, податкові пільги, імпортні тарифи, ВЕЗ та їх різновиди, індустріальні парки, їх різновиди, держбанки розвитку тощо. Багато таких інструментів стали універсальними і поширені практично в усіх країнах світу. Наприклад, підтримка експорту через механізми Експортно-кредитної агенції діє у 200 країнах світу, тобто майже скрізь. Ті чи інші формати ВЕЗ застосовують у 146 (або 3/4) країн світу, зокрема в усіх країнах із перехідною економікою (поки що крім України). Держбанки розвитку чи інші форми фінансових інститутів із розвитку, де державі належить контрольна чи значна частка в капіталі, використовують майже в половині країн світу, зокрема функціонують у всіх країнах ЄС.
Навіть із показниками, що відповідають середнім значенням світу, можна прискоритися в економічному зростанні
Аналогічно не треба фетишувати на індекси економічної свободи та легкості ведення бізнесу (останній взагалі самоцензувався й у СБ ухвалили рішення його не випускати через маніпуляції в розрахунку). Так, треба проводити реформи з дерегуляції, поліпшення бізнес-клімату, судову реформу, боротьбу з корупцією, це постійний і рутинний процес, однак і з показниками, що відповідають середнім значенням у світі, можна прискоритися у зростанні, а не чекати, поки ці інститути з'являться. Граючи прикладами економічної історії в дискусії, ми маємо дивитися не на те, чим успішна країна є зараз, а на те, чим були країни, коли зростали високими темпами і форсували розвиток.
Наприклад, милий серцю представників неолібералізму Тайвань справді зростав із середніми темпами трохи більше ніж 7% після війни. Однак 1970 року – у період бурхливого зростання – за індексом економічної свободи інституту Фрейзера Тайвань посідав 39-те місце з 84, тобто перебував у середині рейтингу, Південна Корея була на 47-му місці. 1975 року Тайвань – 39-те місце, Південна Корея – 54-те (зі 106), 1980 рік – 38-ме та 58-ме відповідно зі 111 країн. А Китай 2000 року посідав 107-ме місце за індексом економічної свободи зі 125 країн, але водночас зростав по 10%+ два десятиліття. Відразу зазначу, що дерегуляція та забезпечення економічної свободи є для нас абсолютним пріоритетом. Державний апарат є малоефективним і потребує постійного вдосконалення. Однак якщо ми говоримо предметно і намагаємося знайти для України правильний і швидкий шлях зростання, ми маємо розуміти, що сам собою індекс (будь-який, до речі, індекс) не є запорукою… Не є запорукою нічого, окрім зібраних на сторінці в соцмережі лайків.
Звісно, досвід проактивної державної економічної політики не є ідеальним (країни Африки, Латинської Америки у 70–80-ті демонстрували негативні приклади як неолібералізму, так і проактивної держполітики). У 70–80-х у Великобританії та Франції було накопичено неоднозначний досвід із підтримки distressed industries із метою пом'якшення темпів падіння та захисту робочих місць. Однак очевидно, що позитивних прикладів накопичено незрівнянно більше, а отже, саме така політика – це єдиний шлях побудови цивілізованої та успішної економіки. І завдання влади, яка має національні інтереси, якраз і полягає в тому, щоб максимізувати вигоди та мінімізувати ризики такої політики, забезпечуючи позитивні структурні зміни (підвищення продуктивності, збільшення частки галузей із вищою доданою вартістю).
Ми маємо, подібно до вирощування дитини, виплекати власну економіку до рівня конкурентоспроможності на світових ринках, навіть якщо за це доведеться заплатити недостатнім фінансуванням соціальної сфери. Ми маємо виростити, оберігаючи власним коштом від будь-яких випадковостей, криз, ризиків ті експортоорієнтовані галузі, які надалі здатні повести за собою всю економіку, створюючи робочі місця суміжникам і несучи повне, а можливо, і додаткове податкове навантаження. Згодом ми маємо перейти від проактивної до м'якішої галузевої політики, поступово уникаючи традиційних інтервенцій (пільги, субсидії, тарифи) до витонченіших (розумних) інструментів їх проведення (підтримка інновацій, нетарифний захист, розвиток різних каналів фінансування). У цьому є економічний прагматизм. Ми маємо наслідувати найкращі приклади успішних політик закордонних країн, не будучи скутими жодними "ізмами", окрім інтересів розвитку власної економіки. Експериментів над окремою країною нам досить у минулому.
Для досягнення поставленої мети галузевої політики уряд має використовувати широкий арсенал інструментів: податкові пільги (проєкт "Інвестняні", виробництво екологічного транспорту), ВЕЗ (індустріальні парки, шахтарські містечка), прямі субсидії, захисні імпортні тарифи (відповідно до правил СОТ), дешеві кредити (програма "5–7–9%"), держзакупівлі, фінансування R&D, цільова підготовка відсутніх кадрів, підтримка великих виробників у стрижневих несировинних галузях (наприклад, завод Антонова, "Турбоатом"), інвестування інфраструктури ("Велике будівництво") та інші методи впливу на розвиток економіки. Водночас такі стимули в межах інтервенцій мають бути тимчасовими, їх необхідно критично оцінювати та швидко скасовувати, якщо вони не дають результату. Стимули мають дискримінувати на користь розвитку експорту, але водночас – настільки можливо – залишатися нейтральними у виборі конкретних галузей: краще, коли такий конкретний вибір робить приватний інвестор, за яким слідує держава. І звісно, галузева політика та просування експорту не мають підміняти собою інші політики, які підтримують ривок, – освіту, розвиток інфраструктури, забезпечення верховенства права, дерегуляцію та інше.
Це, звісно, завдання не на один рік. Послідовність економічної політики – украй важлива. Протягом 28 років, довівши країну до найбіднішої в Європі, ми не маємо права на ліберально-консервативні метання у боротьбі за владу. У по-справжньому важливих для країни речах нам потрібні тверезість, відповідальність перед країною, яка забезпечує багаторічний політичний консенсус. Не хочу нікого шокувати, але багата країна – це шлях щонайменше як покоління. Це та інших прикладів новітня економічна історія не знає…
Джерело: "ГОРДОН"