Архітектурно-будівельний контроль, "як у Європі", або Чому необхідно посилювати повноваження місцевих рад G

Протягом останніх років в Одесі, здається, не було й тижня, щоб не спалахнув черговий будівельний скандал. Хтось вирішив добудувати поверх чи прибудову до пам'ятника архітектури, хтось – звести багатоповерхівку в центрі давно сформованого і заселеного мікрорайону...

Утім, Одеса – не виняток. У всіх містах, де є активність у будівельній сфері, гучні й не дуже скандали стали буденністю. Чого варта, наприклад, спроба добудувати поверх на даху будівлі в самому центрі Києва, фактично на Майдані Незалежності, яка стала відомою на всю Україну?

У Facebook-баталіях і телеефірах, що супроводжують кожну таку ситуацію, хтось з "експертів" обов'язково наводитиме як приклад досвід Європи, мовляв, там такого б не допустили.

Почасти це, звісно, правда. У деяких, я підкреслюю – у деяких – країнах Європи, де склалася жорстка система регулювання містобудівної сфери, таких ситуацій менше.

Однак коли у чергового "експерта" намагаєшся дізнатися подробиці, яку саме європейську країну він має на увазі, діалог різко перестає бути конструктивним. Багато хто просто не знає, що в Європейському союзі немає єдиного нормативного поля з регулювання містобудівної діяльності. І що будівництво в Бельгії та Румунії – це дві великі різниці.

І якщо ми хочемо "як у Європі", то спочатку потрібно розібратися, а як же влаштовані ці впорядкованіші системи і яку їхню практику можна застосувати в Україні.

Адже насправді відповідь криється не в абстрактній "відсутності корупції" або "чіткому дотриманні законів", а в загальному комплексі механізмів, які мінімізують можливості для дискреції та зловживання правом усіма суб'єктами: не тільки і не стільки чиновниками, скільки громадянами й бізнесом.

Два наріжні камені таких систем – деталізація на етапі планування і контроль на місцевому рівні.

Європейський підхід до планування забудови

Для порівняльного аналізу регуляторних систем у містобудівній сфері країн Західної Європи та України дуже важливо розуміти, що перші формувалися не кілька десятиліть, а кілька століть. Спроби регулювати містобудування зафіксовано ще в Середньовіччі. А з огляду на історичні особливості процесу формування держав часто ці спроби були пов'язані з ініціативами феодальних або муніципальних, а не "центральних" органів влади.

Перша спроба впорядкувати містобудівну галузь на загальнодержавному рівні відбулася в 1891 році. Уряд Пруссії ухвалив закон про зонування, згідно з яким містам надавали повноваження з розподілення і визначення цільового призначення їхньої території. Зверніть увагу, повноваження було передано саме місцевим органам влади, оскільки вони мають найдостовірнішу інформацію про стан використання земель на території того чи іншого населеного пункту.

Цей підхід не тільки зберігся до наших днів, але й дістав суттєвий розвиток. Наприклад, чинне законодавство Німеччини зараховує до повноважень центральних органів влади лише визначення "правил гри", а саме – принципів і процедур планування, реалізації та контролю забудови.

Безпосередньо ж ці функції здійснюють на рівні місцевих адміністративних одиниць – громад або муніципалітетів.

Що стосується містобудівного планування, то в більшості країн, із яких хочеться брати приклад – та сама Німеччина або Швеція, – склалася дворівнева система.

Спочатку створюють плани першого рівня, які визначають загальні тенденції освоєння і забудови територій, щільність забудови, необхідні комунікації тощо. У Німеччині такі плани називаються планами використання території (flächennutzungsplan, або F-plan), у Франції – директивними схемами, у Швеції – генеральними планами.

Уже на плані першого рівня місцевим жителям, яких, до речі, зобов'язані ознайомити з планом і врахувати їхні побажання, стає зрозуміло, який вигляд матиме район забудови. Залежно від країни, у документах має бути вказано, наприклад, кількість будівель та їх типи, зокрема будівлі загального користування, транспортні комунікації, зелені зони тощо.

Документ другого рівня визначає обов'язкові вимоги щодо забудови тих чи інших зон, і в ньому вже чітко зафіксовано коефіцієнт щільності забудови, дозволені типи об'єктів, площа забудови тощо. Наприклад, у документі другого рівня може бути зазначено, що за площі земельної ділянки 1 га площа будівлі, яка буде на ділянці, не має перевищувати 400 м&³2;, а загальна житлова площа – 2000 м&³2;.

У Німеччині такий документ називається планом забудови (Bebauungsplan, або B-plan), у Франції – планом використання території, у Швеції – докладним планом. У низці країн, зокрема у тій самій Німеччині, землю продають уже з містобудівним планом. А дозвіл на будівництво видають на підставі даних, які вказано в ньому.

За формальної схожості з українською в описаної системи є дуже суттєва різниця у практиці. А саме – дотримання норм генеральних планів забудовниками. Найяскравіший приклад – це численні житлові масиви, які виростають на кордоні з Одесою, як гриби. Їх не передбачено жодними планами. А місцеві адміністрації, на території яких ці мікрорайони зводять, не забезпечують їх ні необхідними комунікаціями, ні інфраструктурою.

У кращому разі місцеві ради вносять зміни до планів забудови та генпланів вже постфактум, коли житло зведено і розпродано. А про проблеми інфраструктури й зовсім згадують, коли жителі нових мікрорайонів починають перекривати дороги через відсутність, наприклад, школи.

Незважаючи на невідповідність таких мікрорайонів містобудівній документації, зупиняють будівництво таких мікрорайонів на околицях украй рідко. І основна причина цього не в тому, що забудовник матеріально переконує керівництво сільської або селищної ради закрити очі на те, що відбувається. А тому що в місцевої влади просто недостатньо повноважень, щоб оперативно зупинити будівництво. У кращому разі, побоюючись за свій рейтинг, у такій ситуації чиновники створюють комісії та робочі групи, результат діяльності яких зазвичай дорівнює 0, оскільки за цей час забудовник встигає звести половину будівлі. І щоб її знести, уже потрібен судовий процес, який якраз закінчується до того часу, як квартири продано і люди поклеїли в них нові шпалери.

Контроль "як у Європі"

Очевидно, що щоб не допускати таких ситуацій, місцевим органам влади потрібні повноваження для контролю і реагування на виявлені порушення планів забудови. І європейський підхід – гарний приклад.

Загальних наглядових органів у сфері будівництва в Європейському союзі немає. І, найімовірніше, не буде через описані вище історичні особливості. У багатьох офіційних документах і позиціях державних органів є теза про те, що, як і планування, контроль за будівництвом належить до компетенції місцевих органів влади.

Водночас сам контроль дуже формальний. У Німеччині й низці інших країн питання правомірності, одержання дозволу на будівництво, відповідність об'єкта технічним вимогам розв'язує не державний орган, а у процесі створення плану забудови і проєктування.

У підсумку завдання чиновника під час видавання дозволу на будівництво зводиться до порівняння плану забудови та поданої заявки. Дрібні відмінності ролі не грають, великі – означають відмову у 100% випадків.

Тобто якщо забудовник хоче, щоб балкони були на 10 см ширшими, ніж це передбачено планом, на таке, найімовірніше, закриють очі. Якщо йдеться про те, що замість п'яти поверхів хочуть зробити шість чи сім – заявку буде відхилено. І навіть більше, якщо навіть у муніципалітеті або адміністрації не помітять із якоїсь причини невідповідності, будь-який громадянин, що живе поруч із будівництвом, легко виграє суд проти забудовника. Оскільки фактично є порушення нормативного акта.

У цьому разі відповідальність настане не тільки для забудовника, але і для адміністрації, яка видала дозвіл, що не відповідає плану. Місто зобов'язане буде виплатити забудовнику компенсацію. Ну, а чиновник, який видав дозвіл, залишиться без роботи.

Аналогічно здійснюють і контроль дотримання, скажімо так, виданих умов та обмежень у процесі будівництва. Усі технічні показники порівнюють формально, але якщо висота будівлі виявляється замість 10 метрів 12, то забудовнику буде видано припис усунути різницю.

Надалі події розвиваються так: якщо припис не виконано – штраф і новий припис. Знову не виконав – ще більший штраф і останнє попередження. А якщо до потрібного строку об'єкт не приведено у відповідність, муніципалітет наймає спеціалізовану організацію, яка приїжджає і зносить будівлю. І рахунок за роботи зі знесення виставляють забудовнику.

Опис процесу дещо перебільшено, але суть саме така.

Українська адаптація європейських правил

Упевнений, на цьому етапі багато хто подумав: "Правильно! Саме так і потрібно чинити з недобросовісними забудовниками!". І ні на секунду не задумався водночас про власний гараж, прибудований балкон і навіс для машини на дачі, на які немає й ніколи не було жодних дозволів та погоджень.

Однак навіть поверхневий аналіз засвідчує, що 90% об'єктів незаконного будівництва, які підлягають демонтажу, в Україні належать не до "скандальних" надбудов на пам'ятках архітектури або кав'ярень на узбережжі, а до балконів і МАФів. І власники цих балконів і МАФів, які затято підтримують знесення незаконних споруд де завгодно, так само затято захищатимуть свою незаконну будову.

Саме тому, хоча нам однаково необхідно рухатися "європейським", а переважно просто адекватним вектором розвитку регуляторного поля у сфері містобудування, посилення має відбуватися поступово.

Насамперед необхідно привести у відповідність до політики децентралізації повноваження у сфері архітектурно-будівельного контролю. Саме це, як було зазначено вище, є одним із наріжних каменів європейських систем. Тому необхідно повернути органам ДАБК місцевих рад хоча б повноваження з контролю об'єктів будівництва – нерухомих пам'яток архітектури місцевого значення. А бажано взагалі всіх об'єктів класу СС3. Зробити це потрібно щонайменше для населених пунктів, які є адміністративними центрами областей та міських рад населених пунктів із чисельністю населення понад 50 тис.

Для Одеси це особливо актуально, оскільки на території міста розташовано приблизно 1300 пам'яток архітектури місцевого та національного значення. Але муніципальна влада не має права проводити на них перевірки, оскільки вони належать до класу СС3. Для Європи така ситуація – нонсенс.

Аналогічно і з багатоповерхівками. Якщо за проєктом кількість людей, які постійно перебувають у будівлі, понад 400, будівля належить до класу СС3. І дозвіл на їх будівництво видають у Києві. Хоча саме такі об'єкти зазвичай викликають найбільший резонанс у суспільстві. І взагалі не зрозуміло, чому з Києва видніше, що в тому чи іншому районі необхідне таке будівництво.

Другий важливий елемент – посилення повноважень місцевих рад із погляду можливості їх реалізації. На законодавчому рівні необхідно закріпити право перевірок без обов'язкової присутності замовника будівництва або його уповноваженої особи. Саме неможливість провести перевірку за формальною ознакою через відсутність представника забудовника найчастіше затягує реакцію місцевих рад. І забудовники цим користуються.

Якщо ж такі повноваження у місцевих рад чи їхніх виконавчих органів будуть, то ми в буквальному сенсі можемо одержати систему, аналогічну Німеччині. Інспектор прийшов на об'єкт, побачив, що забудовник добудував зайвий поверх, і повісив припис хоч на паркан, хоч охоронцю передав – далі відповідальність забудовника.

У випадках виявлення самовільного будівництва місцеві органи влади повинні мати право складання комісійних актів із залученням посадових осіб кількох органів місцевого самоврядування без обов'язкової присутності замовника будівництва або його уповноваженої особи. І потім – зносити об'єкт без жодних дискусій та розмов.

Уже ці дві законодавчі зміни наблизять нас до європейської практики регулювання будівельної галузі. Утім, питання готовності суспільства до європейських реалій залишається відкритим.

Джерело: "ГОРДОН"