"Формула Штайнмаєра". Чому її знову обговорюють, у чому суть і кому вона вигідна
Наприкінці серпня міністр закордонних справ РФ Сергій Лавров заявив, що однією з попередніх умов для проведення зустрічі "Нормандської четвірки" на вищому рівні є "необхідність зафіксувати на папері формулу ексглави МЗС Німеччини й нинішнього президента країни Франка-Вальтера Штайнмаєра". Сьогодні новий глава МЗС України Вадим Пристайко сказав, що президент України Петро Порошенко у 2016 році погодив цю формулу і нова влада "повинна її виконувати". "ГОРДОН" коротко розповідає, у чому суть цієї формули і чи справді її погодив п'ятий президент України.
Із чого все почалося
У лютому 2015 року після 17-годинних переговорів тодішні лідери України, Росії, Франції та Німеччини Петро Порошенко, Володимир Путін, Франсуа Олланд і Ангела Меркель погодили два документи з урегулювання конфлікту на Донбасі: Декларацію з виконання Мінських угод і Комплекс заходів щодо виконання Мінських угод.
Комплекс заходів – це план урегулювання конфлікту, який складається із 13 пунктів. Ось вони:
1. Негайне і повне припинення вогню в окремих районах Донецької та Луганської областей України та його суворе виконання, починаючи з 00.00 (київський час) 15 лютого 2015 року.
2. Відведення всіх важких озброєнь обома сторонами на рівні відстані з метою створення зони безпеки завширшки щонайменше 50 км одна від одної для артилерійських систем калібру 100 мм і більше, зони безпеки завширшки 70 км для РСЗВ і завширшки 140 км для РСЗВ "Торнадо-С", "Ураган", "Смерч" і тактичних ракетних систем "Точка" ("Точка У"):
– для українських військ: від фактичної лінії зіткнення;
– для збройних формувань окремих районів Донецької та Луганської областей України: від лінії зіткнення згідно з Мінським меморандумом від 19 вересня 2014 року.
Відведення вищепереліченого важкого озброєння мають розпочати не пізніше, ніж другого дня після припинення вогню і завершити протягом 14 днів.
Цьому процесу сприятиме ОБСЄ за підтримки тристоронньої контактної групи.
3. Забезпечити ефективний моніторинг та верифікацію режиму припинення вогню і відведення важкого озброєння з боку ОБСЄ від першого дня відведення із застосуванням усіх необхідних технічних засобів, зокрема супутників, БПЛА, радіолокаційних систем тощо.
4. Першого дня після відведення розпочати діалог про модальність проведення місцевих виборів відповідно до українського законодавства і закону України "Про тимчасовий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей", а також про майбутній режим цих районів на підставі зазначеного закону.
Негайно, не пізніше ніж за 30 днів від дати підписання цього документа, ухвалити постанову Верховної Ради України із зазначенням території, на яку поширюється особливий режим відповідно до закону України "Про тимчасовий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей" на основі лінії, установленої в Мінському меморандумі від 19 вересня 2014 року.
5. Забезпечити помилування й амністію через уведення в чинність закону, що забороняє переслідування і покарання осіб через події, які були в окремих районах Донецької та Луганської областей України.
6. Забезпечити звільнення й обмін усіх заручників і незаконно утримуваних осіб на основі принципу "всіх на всіх". Цей процес має бути завершено не пізніше як на п'ятий день після відведення.
7. Гарантувати безпечний доступ, доправлення, зберігання та розподіл гуманітарної допомоги нужденним на підставі міжнародного механізму.
8. Визначення модальностей повного відновлення соціально-економічних зв'язків, зокрема соціальних переказів, таких як виплата пенсій та інші виплати (надходження і доходи, своєчасна оплата всіх комунальних рахунків, відновлення оподаткування в межах правового поля України).
Із цією метою Україна відновить управління сегментом своєї банківської системи в районах, охоплених конфліктом, і, ймовірно, буде створено міжнародний механізм для полегшення таких переказів.
9. Відновлення повного контролю над державним кордоном із боку уряду України в усій зоні конфлікту, яке мають почати першого дня після місцевих виборів і завершити після всеосяжного політичного врегулювання (місцеві вибори в окремих районах Донецької та Луганської областей на підставі закону України та конституційна реформа) до кінця 2015 року за умови виконання пункту 11 – у консультаціях і за погодженням із представниками окремих районів Донецької та Луганської областей у межах тристоронньої контактної групи.
10. Виведення всіх іноземних збройних формувань, військової техніки, а також найманців із території України під наглядом ОБСЄ. Роззброєння всіх незаконних груп.
11. Проведення конституційної реформи в Україні з набуттям чинності до кінця 2015 року нової Конституції, яка передбачає як стрижневий елемент децентралізацію (з урахуванням особливостей окремих районів Донецької та Луганської областей, погоджених із представниками цих районів), а також ухвалення постійного законодавства про особливий статус окремих районів Донецької та Луганської областей згідно із заходами, указаними у примітці [1], до кінця 2015 року (див. примітку).
12. На підставі закону України "Про тимчасовий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей" питання, що стосуються місцевих виборів, будуть обговорювати й узгоджувати з представниками окремих районів Донецької та Луганської областей у межах тристоронньої контактної групи. Вибори буде проведено з дотриманням відповідних стандартів ОБСЄ під час моніторингу з боку БДІПЛ ОБСЄ.
13. Інтенсифікувати діяльність тристоронньої контактної групи, зокрема через створення робочих груп із виконання відповідних аспектів Мінських угод. Вони будуть відображати склад тристоронньої контактної групи.
За 4,5 року після погодження та підписання Комплексу заходів не виконано жодного з цих пунктів, зокрема тому, що сторони не можуть дійти згоди, у якому порядку їх виконувати. Україна наполягає, що заходи з урегулювання потрібно реалізувати послідовно: спочатку – припинення вогню, потім – розведення сил, забезпечення моніторингу тощо. Росія ж стверджує, що це не обов'язково, і наполягає на першочерговому проведенні виборів та зміні української Конституції.
"Формула Штайнмаєра" – це компромісний порядок виконання Комплексу заходів. Його названо так за ім′ям дипломата, який його запропонував, – тодішнього глави МЗС Німеччини Франка-Вальтера Штайнмаєра. Глава МЗС України (2014–2019) Павло Клімкін говорив, що вперше формулу було озвучено на саміті "Нормандської четвірки" в Парижі (він відбувся в жовтні 2015 року).
У чому суть "формули Штайнмаєра"
Формулу офіційно не публікували, імовірно, тому що її не затвердили країни – учасниці "Нормандської четвірки".
Формула, пояснював у грудні 2016 року тодішній посол Німеччини в Україні Ернст Райгель, передбачає, що вибори на Донбасі можуть відбутися до повернення Києву контролю над неконтрольованою ділянкою українсько-російського кордону. Штайнмаєр, за його словами, пропонував, щоб Верховна Рада спочатку ухвалила закон про проведення виборів в окупованих районах Донецької та Луганської областей, а після проведення виборів ОБСЄ має зробити висновок, чи відповідало голосування європейським стандартам. Тобто коротко суть формули зводиться до того, щоб спочатку виконати пункт №11 Комплексу заходів, а потім – №9.
"Якщо вибори не відповідали цьому, ухвалені Верховною Радою закони ("Про особливий порядок місцевого самоврядування", так званий закон "про особливий статус" Донбасу. – "ГОРДОН") не набудуть чинності", – підсумував посол.
Український дипломат, колишній представник України в політичній підгрупі тристоронньої контактної групи Роман Безсмертний стверджував у коментарі "ГОРДОН", що пропозиція Штайнмаєра полягала в тому, щоб "провести голосування [в окупованих районах Донбасу] на 90-й день після набуття чинності закону про вибори" (знайти схоже трактування формули в інших джерелах не вдалося).
Водночас Безсмертний підкреслював, що Україна, Росія та сам Штайнмаєр трактують цю формулу по-різному. У вересні 2019-го на цьому наголошував і колишній глава МЗС Павло Клімкін.
“[Москва] інтерпретує цю формулу так, що після виборів (причому вибори не повинні бути ані чесними, ані вільними, а просто вибори, де Росія призначить, хто виграє... Або намагається затягнути нас у капкан, щоб ми це разом зробили. Уявляєте, що після цього буде?)... почнуть діяти спеціальні умови для Донбасу, які визначатиме Росія і намагатиметься надіти нам на голову", – підкреслював він у коментарі газеті "Сегодня".
Чи погоджувався Порошенко на "формулу Штайнмаєра"
Новий глава МЗС України Вадим Пристайко в кулуарах саміту YES 13 вересня заявив, що Порошенко "погодив" пропозицію Штайнмаєра у 2016 році. "Формулу, яку наш глава держави погодив, ми як люди, які виконують навіть те, що пообіцяли наші попередні президенти, повинні виконувати. Ми зараз обговорюємо, у якій формі", – цитує міністра "Інтерфакс-Україна".
Водночас президент Володимир Зеленський за день до цього говорив, що рішення щодо "формули Штайнмаєра" тільки доведеться ухвалити. Він назвав формулу "одним із найскладніших питань" планованої зустрічі лідерів "Нормандської четвірки".
Соратниця Порошенка, ексуповноважена президента України з питань врегулювання на Донбасі Ірина Геращенко підкреслювала у Facebook, що офіційний Київ ніколи не погоджувався на виконання "формули Штайнмаєра".
Неоднозначно трактують статус формули й у Росії. Минулого року пресслужба МЗС РФ писала, що формулу "підтвердили" лідери нормандського формату. Проте вже цього року Лавров указував на необхідність "зафіксувати її на папері".
Кому вигідна "формула Штайнмаєра"
Ольга Айвазовська, на той момент представниця України в політичній підгрупі мінської контактної групи, наприкінці 2016 року писала у Facebook, що на ухваленні "формули Штайнмаєра" наполягає насамперед Росія.
"РФ намагається схилити нашу підгрупу до того, щоб саме ми затвердили так звану формулу Штайнмаєра, а тристороння контактна група її "парафіювала". Звісно, українська сторона не може на це піти, оскільки глави держав "Нормандської четвірки" дали доручення чотирьом міністрам закордонних справ розробити дорожню карту [реалізації Комплексу заходів із виконання Мінських угод] до кінця листопада, частиною якої будуть як безпекові позиції, так і політичний блок (дорожню карту, про яку говорила Айвазовська, не затверджено досі. – "ГОРДОН")", – заявляла вона.
Роман Безсмертний, зі свого боку, висловлював думку, що "формула Штайнмаєра" не потрібна й Росії. "Кремль спантеличений, у нокдауні, вони шукають, як "з'їхати" із зустрічі в нормандському форматі. Їхнє завдання – знайти для цього привід. У будь-якому разі росіяни хочуть зірвати цю зустріч, і вони це зроблять", – зазначав він у коментарі виданню "ГОРДОН".