Префекти та особливий статус для будь-якої області. Головне про проєкт децентралізації Зеленського
Президент України Володимир Зеленський подав на розгляд Верховної Ради проєкт змін до Конституції в частині децентралізації. У деяких аспектах документ повторює законопроєкт попереднього глави держави Петра Порошенка, попередньо затверджений парламентом ще у 2015 році. "ГОРДОН" розповідає, які зміни передбачає проєкт децентралізації Володимира Зеленського, чим він відрізняється від законопроєкту Порошенка і коли документ може бути ухвалено.
Що змінює законопроєкт Зеленського?
Проєкт закону №2598 вносить зміни до розділів Конституції, які стосуються адміністративно-територіального устрою, діяльності місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.
Адміністративно-територіальний устрій
У чинній Конституції йдеться, що "систему адміністративно-територіального устрою складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища та села". Також у ст. 133 Конституції перераховано всі області та міста зі спеціальним статусом.
“До складу України входять: АР Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь.
Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України".
Якщо президентський законопроєкт буде ухвалено, ст. 133 Конституції матиме такий вигляд:
“Систему адміністративно-територіального устрою України становлять адміністративно-територіальні одиниці: громади, округи, області, Автономна Республіка Крим.
Територію України становлять громади. Громада є первинною одиницею в системі адміністративно-територіального устрою України.
Кілька суміжних громад становлять округ.
Правовий статус міста Києва як столиці України визначає окремий закон.
Порядок утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж, найменування і перейменування громад, округів, областей, а також порядок утворення, найменування і перейменування та зарахування поселень до категорії сіл, селищ, міст визначає закон.
Зміну меж, найменування і перейменування громад та поселень здійснюють з урахуванням думки їхніх жителів у порядку, визначеному законом".
Майже такі самі зміни пропонував і п'ятий президент України Петро Порошенко. Серед відмінностей двох президентських проєктів: Порошенко замість областей пропонував створити регіони, а замість округів – райони; окрім того, у законопроєкті Порошенка Севастополь зберігав спеціальний статус. Зеленський же пропонує залишити спецстатус тільки Києву як столиці.
Відсутність у новому законопроєкті переліку областей теоретично має спростити процедуру їх перейменування, наприклад, у межах декомунізації: якщо зміни до Конституції буде затверджено, Раді не потрібно буде передавати проєкт закону про перейменування в Конституційний Суд і чекати наступної сесії, щоб затвердити рішення конституційною більшістю.
Проєкт Порошенка містив норму про те, що порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей визначає окремий закон. Це б закріпило в Конституції так званий особливий статус Донбасу, передбачений Мінськими угодами. Зрештою проєкт децентралізації Порошенка не було остаточно затверджено, він обіцяв завершити реформу після обрання на другий строк.
У законопроєкті Зеленського норми про "особливий статус" ОРДЛО немає, і як заявив заступник голови пропрезидентської фракції "Слуга народу" Олександр Корнієнко, її вносити не планують. Водночас у проєкті закладено потенційну можливість надання "особливого статусу" будь-якому регіону України. Наприклад, п. 16 ст. 92 Конституції пропонують викласти у такій редакції: "Виключно законами України визначається... правовий статус адміністративно-територіальних одиниць".
У коментарі "Українській правді" аналітик громадської організації "Центр UA" Назар Заболотний заявив, що ця норма "запускає погану ланцюгову реакцію". "Не сильно проукраїнські мери міст уже зацікавилися такою опцією", – сказав він.
Префекти
Володимир Зеленський, як і його попередник, пропонує ліквідувати місцеві державні адміністрації. У проєкті Порошенка префекти мали замінити районні та обласні адміністрації і "здійснювати виконавчу владу в районах та областях". Згідно з проєктом Зеленського, виконавчу владу в регіонах передають "територіальним органам центральних органів виконавчої влади" та виконкомам місцевих рад, а префекти координують їхню роботу.
Як і голів ОДА, префектів має призначати президент за поданням Кабінету Міністрів, їх основним завданням стане контроль за дотриманням законів органами місцевого самоврядування та відповідністю ухвалених рішень Конституції.
Відповідно до законопроєкту Зеленського, префект:
- здійснює адміністративний контроль за дотриманням Конституції та законів України органами місцевого самоврядування;
- координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює адміністративний нагляд за додержанням ними Конституції і законів України, актів президента та Кабінету Міністрів;
- спрямовує і координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади, забезпечує їхню взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації;
- вносить президентові подання про зупинення дії акта, ухваленого радою, головою громади, окружною, обласною радою, який не відповідає Конституції України і створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності або загрозу національній безпеці;
- здійснює інші повноваження, визначені законами України.
Також префекти зможуть видавати акти, обов'язкові до виконання (із невеликими відмінностями у формулюваннях ці норми повторюють пропозиції, викладені у проєкті Петра Порошенка).
На підставі цих повноважень префект може усувати мера або голову місцевої ради, якщо визнає рішення місцевого органу влади таким, що не відповідає Конституції. На час перевірки рішення органу місцевого самоврядування в Конституційному Суді президент призначає замість усуненого чиновника державного уповноваженого. Водночас норму, відповідно до якої обласні ради могли звільнити голову ОДА, висловивши йому недовіру, із Конституції пропонують прибрати.
Також Зеленський хоче закріпити в Основному законі обов'язкову ротацію префектів: у запропонованому проєкті Конституції зазначено, що строк перебування на посаді префекта в одному регіоні не може перевищувати три роки.
Органи місцевого самоврядування
Зеленський запропонував скоротити строк повноважень місцевих рад і мерів на один рік: із п'яти до чотирьох років. Окрім того, президентський законопроєкт вводить обов'язкову щорічну ротацію голів окружних і обласних рад.
Ще одне нововведення: право голосу на місцевих виборах мають дістати не тільки жителі населених пунктів, але й інші громадяни, які "постійно проживають на території відповідної громади". З огляду на все, офіційно зареєстровані переселенці з Криму й ОРДЛО зможуть брати участь у голосуванні (зараз переселенці мають змогу голосувати лише на загальнонаціональних виборах).
Коли Рада розгляне законопроєкт і коли він набуде чинності?
Документ визначено як невідкладний – це означає, що його мають розглянути на найближчому засіданні парламенту після вивчення профільним комітетом (це може статися ще до Нового року).
Спочатку Рада має скерувати законопроєкт на розгляд Конституційного Суду. Якщо КС вирішить, що проєкт відповідає Основному закону, парламент попередньо затвердить документ 226 голосами і передасть на підготовку до фінального голосування у профільний комітет. Якщо комітет вирішить, що виправлення вносити не потрібно, Рада може ухвалити закон у цілому на наступній сессії. Для цього потрібно щонайменше 300 голосів. Після офіційного опублікування нова редакція Конституції набуде чинності.
У перехідних положеннях зазначено, що протягом 90 днів після цього мають відбутися місцеві вибори, на яких оберуть місцевих депутатів і мерів із новими повноваженнями.
Місцеві державні адміністрації (і, відповідно, голови районних та обласних держадміністрацій) продовжать працювати до призначення префектів. Це має відбутися не пізніше ніж 1 березня 2021 року.