Префекты и особый статус для любой области. Главное о проекте децентрализации Зеленского
Президент Украины Владимир Зеленский внес на рассмотрение Верховной Рады проект изменений в Конституцию в части децентрализации. В некоторых аспектах документ повторяет законопроект предыдущего главы государства Петра Порошенко, предварительно утвержденного парламентом еще в 2015 году. “ГОРДОН” рассказывает, какие изменения предусматривает проект децентрализации Владимира Зеленского, чем он отличается от законопроекта Порошенко и когда документ может быть принят.
Что меняет законопроект Зеленского?
Проект закона №2598 вносит изменения в разделы Конституции, которые касаются административно-территориального устройства, деятельности местных государственных администраций и органов местного самоуправления.
Административно-территориальное устройство
В действующей Конституции сказано, что “систему административно-территориального устройства составляют: Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села”. Также в ст. 133 Конституции перечислены все области и города со специальным статусом.
“В состав Украины входят: АР Крым, Винницкая, Волынская, Днепропетровская, Донецкая, Житомирская, Закарпатская, Запорожская, Ивано-Франковская, Киевская, Кировоградская, Луганская, Николаевская, Одесская, Полтавская, Ровненская, Сумская, Тернопольская, Харьковская, Херсонская, Хмельницкая, Черкасская, Черновицкая, Черниговская области, города Киев и Севастополь.
Города Киев и Севастополь имеют специальный статус, который определяется законами Украины”.
Если президентский законопроект будет принят, ст. 133 Конституции будет выглядеть так:
“Систему административно-территориального устройства Украины составляют административно-территориальные единицы: общины, округа, области, Автономная Республика Крым.
Территорию Украины составляют общины. Община является первичной единицей в системе административно-территориального устройства Украины.
Несколько смежных общин составляют округ.
Правовой статус города Киева как столицы Украины определяется отдельным законом.
Порядок образования, ликвидации, установления и изменения границ, наименование и переименование общин, округов, областей, а также порядок образования, наименования и переименования и отнесения поселений к категории сел, поселков, городов определяются законом.
Изменение границ, наименование и переименование общин и поселений осуществляется с учетом мнения их жителей в порядке, определенном законом”.
Почти такие же изменения предлагал и пятый президент Украины Петр Порошенко. Среди отличий двух президентских проектов: Порошенко вместо областей предлагал создать регионы, а вместо округов – районы; кроме того, в законопроекте Порошенко Севастополь сохранял специальный статус. Зеленский же предлагает оставить спецстатус только Киеву – как столице.
Отсутствие в новом законопроекте перечня областей теоретически должно упростить процедуру их переименования, например, в рамках декоммунизации: если изменения в Конституцию будут утверждены, Раде не нужно будет направлять проект закона о переименовании в Конституционный Суд и ждать следующей сессии, чтобы утвердить решение конституционным большинством.
Проект Порошенко содержал норму о том, что порядок местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяется отдельным законом. Это бы закрепило в Конституции так называемый особый статус Донбасса, предусмотренный Минскими соглашениями. В конечном счете проект децентрализации Порошенко не был окончательно утвержден, он обещал завершить реформу после избрания на второй срок.
В законопроекте Зеленского нормы об "особом статусе" ОРДЛО нет, и как заявил замглавы пропрезидентской фракции “Слуга народа” Александр Корниенко, ее вносить не планируют. При этом в проекте заложена потенциальная возможность предоставления “особого статуса” любому региону Украины. Так, п. 16 ст. 92 Конституции предлагается изложить в редакции: “Исключительно законами Украины определяется… правовой статус административно-территориальных единиц”.
В комментарии “Украинской правде” аналитик общественной организации “Центр UA” Назар Заболотный заявил, что эта норма “запускает плохую цепную реакцию”. “Не сильно проукраинские мэры городов уже заинтересовались такой опцией”, – сказал он.
Префекты
Владимир Зеленский, как и его предшественник, предлагает ликвидировать местные государственные администрации. В проекте Порошенко префекты должны были заменить районные и областные администрации и “осуществлять исполнительную власть в районах и областях”. В соответствии с проектом Зеленского, исполнительная власть в регионах передается “территориальным органам центральных органов исполнительной власти” и исполкомам местных советов, а префекты координируют их работу.
Как и председателей ОГА, префектов должен назначать президент по представлению Кабинета Министров, их основной задачей станет контроль за соблюдением законов органами местного самоуправления и соответствием принятых решений Конституции.
В соответствии с законопроектом Зеленского, префект:
- осуществляет административный контроль за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления;
- координирует деятельность территориальных органов центральных органов исполнительной власти и осуществляет административный надзор за соблюдением ими Конституции и законов Украины, актов президента и Кабинета Министров;
- направляет и координирует деятельность территориальных органов центральных органов исполнительной власти, обеспечивает их взаимодействие с органами местного самоуправления в условиях военного или чрезвычайного положения, чрезвычайной экологической ситуации;
- вносит президенту представление об остановке действия акта, принятого советом, председателем общины, окружным, областным советом, который не соответствует Конституции Украины и создает угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности;
- осуществляет другие полномочия, определенные законами Украины.
Также префекты смогут издавать акты, которые обязательны к исполнению (с небольшими отличиями в формулировках эти нормы повторяют предложения, изложенные в проекте Петра Порошенко).
На основании этих полномочий префект может отстранять мэра или председателя местного совета, если сочтет решение местного органа власти не соответствующим Конституции. На время проверки решения органа местного самоуправления в Конституционном Суде президент назначает вместо отстраненного чиновника государственного уполномоченного. При этом норму, в соответствии с которой областные советы могли уволить председателя ОГА, выразив ему недоверие, из Конституции предлагается исключить.
Также Зеленский хочет закрепить в Основном законе обязательную ротацию префектов: в предложенном проекте Конституции говорится, что срок пребывания префекта в должности в одном регионе не может превышать трех лет.
Органы местного самоуправления
Зеленский предложил сократить срок полномочий местных советов и мэров на один год: с пяти до четырех лет. Кроме того, президентским законопроектом вводится обязательная ежегодная ротация председателей окружных и областных советов.
Еще одно новшество: право голоса на местных выборах должны получить не только жители населенных пунктов, но и другие граждане, которые “постоянно проживают на территории соответствующей общины”. По всей видимости, официально зарегистрированные переселенцы из Крыма и ОРДЛО смогут участвовать в голосовании (сейчас переселенцы имеют возможность голосовать только на общенациональных выборах).
Когда Рада рассмотрит законопроект и когда он вступит в силу?
Документ определен как неотложный – это значит, что он должен быть рассмотрен на ближайшем заседании парламента после изучения профильным комитетом (это может произойти еще до Нового года).
Сначала Рада должна направить законопроект на рассмотрение Конституционного Суда. Если КС решит, что проект соответствует Основному закону, парламент предварительно утвердит документ 226 голосами и передаст на подготовку к финальному голосованию в профильный комитет. Если комитет решит, что правки вносить не нужно, Рада может принять закон в целом на следующей сессии. Для этого нужно минимум 300 голосов. После официального опубликования новая редакция Конституции вступит в силу.
В переходных положениях сказано, что в течение 90 дней после этого должны состояться местные выборы, на которых изберут местных депутатов и мэров с новыми полномочиями.
Местные государственные администрации (и, соответственно, председатели районных и областных госадминистраций) продолжат работать до назначения префектов. Это должно произойти не позже 1 марта 2021 года.