Сім помилок законопроекту президента Порошенка про реінтеграцію Донбасу G

На початку жовтня 2017 року Верховна Рада ухвалила в першому читанні законопроект про реінтеграцію окупованого Донбасу, ініційований президентом України Петром Порошенком. Офіційна назва документа, за який проголосувало 233 народні депутати, – законопроект №7163 "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях".

Два дні розгляду законопроекту супроводжувала низка скандалів із блокуванням трибуни, бійками, запалюванням димової шашки у сесійній залі і протестами під стінами парламенту. Фракції коаліції звинувачували опонентів у "роботі на Кремль", у відповідь опозиційні фракції звинуватили коаліцію в черговій спробі протиснути через Раду законопроект, із яким переважну частину депутатів так і не було ознайомлено.

Майже за місяць після скандального голосування представник президента у Верховній Раді Ірина Луценко заявила, що до законопроекту про реінтеграцію Донбасу надійшло понад 2 тис. поправок, і, можливо, документ винесуть на остаточний розгляд найближчим часом. Слова нардепа БПП Ірини Луценко підтвердив спікер парламенту Андрій Парубій.

І під час голосування, і після нього, довкола законопроекту було багато політичних заяв і відвертого популізму. Вони тривають досі, відвертаючи увагу від критичних помилок, яких припустилися в тексті законопроекту. На думку українських юристів Володимира Тимошенка і Сергія Дрьомова, таких помилок було сім. Спеціально для видання "ГОРДОН" юристи описали ці помилки та запропонували, як їх виправити.

4 жовтня 2017 року президент України подав до Верховної Ради проект закону №7163 "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях" та визначив його як невідкладний для позачергового розгляду Верховною Радою.

У пояснювальній записці до законопроекту йдеться, що його метою є "…створення нової правової основи для вирішення завдання з відсічі ворожій агресії на Донбасі, а у перспективі – для відновлення територіальної цілісності України в межах міжнародно визнаного кордону".

З огляду на задекларовану мету, законопроект передбачає встановлення правового режиму окремих районів Донецької та Луганської областей (далі ОРДЛО) як тимчасово окупованої території України, визначення цілей та засобів державної політики із забезпечення державного суверенітету України над вказаною територією, а також особливості реалізації обов’язку держави щодо захисту прав громадян України, які там проживають. Запропоновано визначити на законодавчому рівні порядок здійснення керівництва заходами із забезпечення національної безпеки й оборони в ОРДЛО.

Для досягнення визначеної мети передбачено внести відповідні зміни до законів України "Про правовий режим воєнного стану", "Про Збройні сили України", "Про військово-цивільні адміністрації", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".

Навіть побіжний аналіз тексту законопроекту дає підстави висловити низку критичних зауважень і внести конкретні та, на нашу думку, конструктивні пропозиції.

1. Нам здається, автор законопроекту "трішки" спізнився з його підготовкою та внесенням до парламенту. Цей нормативно-правовий акт конче потрібен був Україні ще три з половиною роки тому – на початку російської агресії. Хоча він і зараз не втратив своєї актуальності, проте ситуація, яка склалась в ОРДЛО, дає підстави вважати, що ухваленню цього законопроекту мало б передувати ухвалення державної стратегії щодо поетапного виходу України зі збройного конфлікту, повернення Криму та реінтеграції окупованих територій.

Однак державної стратегії повернення цих територій у правове поле України до цього часу не розроблено та не винесено на обговорення в експертному середовищі. Про відсутність такого стратегічного плану ще 2 травня 2016 року в інтерв’ю "5 каналу" повідомив нинішній заступник міністра з питань окупованих територій Георгій Тука. За його словами, цю проблему він обговорював напередодні свого призначення на вказану посаду з президентом України, який також висловив свою стурбованість таким станом справ.

З того часу пройшло півтора року. Строк, погодьтеся, достатній для того, щоб хронічна "надзвичайна стурбованість" проблемами деокупації та реінтеграції окупованих та непідконтрольних територій України, яка протягом щонайменше трьох років "дошкуляє" нашим високопосадовцям, знайшла належне відображення у проектах відповідних політико-правових документів. Однак, органи державної влади України як не мали єдиної стратегії щодо вирішення цієї надзвичайно важливої проблеми, так і не мають її й станом на сьогодні.

На таке, зокрема, вказано в рекомендаціях, ухвалених 22 вересня 2016 року на парламентських слуханнях на тему: "Стратегія реінтеграції в Україну тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим та міста Севастополь: проблемні питання, шляхи, методи та способи". У документі йдеться також про неузгодженість дій законодавчої та виконавчої гілок влади України з діями західних союзників і партнерів, що не відповідає міжнародним зобов’язанням нашої держави стосовно здійснення когерентної зовнішньополітичної діяльності.

Тож доводиться констатувати, що віз і нині там… Саме такими словами ми б охарактеризували ситуацію навколо розв'язання проблеми деокупації та реінтеграції окупованих та непідконтрольних територій України.

На наше переконання, поданий Порошенком законопроект мав би стати одним з елементів розв’язання проблеми з окупованими та непідконтрольними територіями України (тобто одним із кроків щодо реалізації державного стратегічного плану). Натомість, його внесення до парламенту може свідчити, що підготовка цієї державної стратегії в надрах Ради національної безпеки і оборони України (РНБО) з тріском провалилася. Тож, на думку очільників держави, "на безводді і рак риба".

2. На нашу думку, "ретельно розроблений" законопроект виявився занадто "сирим", хоча про його підготовку нам розповідали ще на початку літа. Водночас його зміст, як нам здається, не відповідає його назві. Його автори переконані у тому, що "встановлення державного суверенітету України над окупованими територіями" все-таки можливе. Тоді хочеться поцікавитись, а що заважало зробити це раніше?

Уважаємо, що влада вкотре вдається до маніпуляцій, які, по суті, вказують на спроби зухвалого нехтування нормами міжнародного права. Адже у ст. 43 додатку до IV Конвенції про закони і звичаї війни на суходолі від 18 жовтня 1907 року (для України набула чинності 24 серпня 1991 року) записано, що "…з фактичним переходом до рук окупанта повноважень легітимної влади він вживає всіх залежних від нього заходів для того, щоб, за можливості, відновити і забезпечити громадський порядок і безпеку, дотримуючись чинних у країні законів, за винятком, коли це абсолютно неможливо". Тож за умови, що ОРДЛО продовжують перебувати під контролем окупанта, яким є РФ, ставити за мету забезпечення державного суверенітету України над цими територіями видається нелогічним та помилковим з юридичного погляду.

3. У назві законопроекту та у його тексті використовують словосполучення "тимчасово окуповані території". Такий підхід, на нашу думку, також є хибним, оскільки в міжнародно-правових документах (наприклад, у Конвенції про закони і звичаї війни на суходолі від 18 жовтня 1907 року або у Конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 року) використовують такі дефініції як "окупація", "часткова окупація", "цілковита окупація". Натомість ці документи не містять таких термінів як "тимчасова окупація" та "тимчасово окуповані території".

Окрім того, використання зазначених термінів, на наше переконання, має передбачати встановлення хоча б приблизних строків закінчення такої окупації, що в умовах протистояння з РФ реалізувати надзвичайно складно.

Як приклад пропонуємо пригадати обставини, за яких у 1997 році припинено окупацію Гонконгу. У 1842 році після закінчення так званої Першої опіумної війни відповідно до Нанкінської угоди Гонконг було передано Великобританії в безстрокове користування. Після перемоги у Другій опіумній війні Великобританія, згідно з Пекінською конвенцією, одержала у 1860 році в безстрокове користування південну частину півострова Коулун та острів Каменотесів. Окрім того, відповідно до угоди, укладеної з китайським імператором Гуансюєм, Об’єднане королівство з 1 липня 1898 року одержало в оренду строком на 99 років ще й так звані Нові території.

Повернути Гонконг Китаю вдалося лише в 1997 році завдяки надскладним політичним переговорам, які увійшли в історію під назвою "війна слів". Унаслідок цих перемовин 19 грудня 1984 року в Пекіні уряд Об’єднаного королівства Великобританії та Північної Ірландії в особі прем’єр-міністра Маргарет Тетчер та уряд Китайської Народної Республіки в особі прем’єр-міністра Чжао Цзіяна підписали Об’єднану декларацію з питання щодо Гонконгу. Відповідно до цієї угоди, Гонконг повернули до складу КНР 1 липня 1997 року.

4. Однією з передумов до визначення строків припинення окупації ОРДЛО є присутність за столом переговорів уповноважених представників РФ. Для успішного вирішення цього завдання можна віднайти кілька способів. Пропонуємо скористатися найдієвішим, на нашу думку, що передбачає реалізацію можливостей Будапештського меморандуму, яким установлено гарантії безпеки у зв'язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї. Нагадаємо, що підписантами цього меморандуму є Російська Федерація, Сполучене Королівство Великої Британії та Північної Ірландії, Сполучені Штати Америки та Україна.

У пункті другому меморандуму записано, що "…Російська Федерація, Сполучене Королівство Великої Британії та Північної Ірландії і Сполучені Штати Америки підтверджують їхні зобов'язання утримуватися від погрози силою чи її використання проти територіальної цілісності чи політичної незалежності України, і що жодна їхня зброя ніколи не буде використовуватися проти України, крім цілей самооборони або будь-яким іншим чином згідно зі статутом Організації Об'єднаних Націй".

А пункт четвертий передбачає, що сторони підтверджують їхні зобов'язання "домагатися негайних дій з боку Ради Безпеки ООН із метою надання допомоги Україні як державі – учасниці Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, що не володіє ядерною зброєю, у разі, якщо вона стане жертвою акту агресії або об'єктом погрози агресією з використанням ядерної зброї".

Водночас, оскільки РФ, анексувавши Крим та встановивши над цією територією свою юрисдикцію, фактично визнала факт агресії проти України (що вона категорично заперечує у випадку з ОРДЛО, заявляючи "нас там нєт"), до законопроекту конче необхідно додати питання деокупації Криму. Це дасть можливість не тільки "всадовити" РФ у крісло переговорів, а й залучити до переговорного процесу інших учасників Будапештського меморандуму та значно посилити тиск на країну-окупанта.

5. У назві законопроекту також ідеться "…про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях". Тож складається враження, що автор законопроекту не усвідомлює того, що відбувається насправді. На наше переконання, державний суверенітет України грубо порушено ще три з половиною роки тому шляхом анексії Російською Федерацією Криму та незаконної окупації ОРДЛО надалі. Тому на часі стоїть питання про відновлення суверенітету. Адже не можна забезпечити те, чого наразі немає. Тож лише після реставрації державного суверенітету України можна вести мову про його подальше забезпечення.

6. У ст. 1 законопроекту пропонують визначення окупованих територій. Зокрема записано, що: "…у Донецькій та Луганській областях тимчасово окупованими територіями визнають:

• сухопутну територію та її внутрішні води у межах окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей, де збройні сили Російської Федерації і окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили та здійснюють окупаційну владу та загальний контроль Російської Федерації;
• внутрішні морські води і територіальне море України, що прилягає до сухопутної території, зазначеної у пункті 1 цієї частини;
• повітряний простір над територіями, зазначеними у пунктах 1 і 2 цієї частини.

Запропонований автором законопроекту підхід до визначення меж окупованої території видається хибним, адже він не враховує існування надр, які теж мають належати до окупованої території. На нашу думку, у вирішенні цього питання варто виходити з положень у ст. 1 закону України "Про державний кордон України", де записано, що "…державний кордон України є лінія і вертикальна поверхня, що проходить по цій лінії, які визначають межі території України – суші, вод, надр, повітряного простору".

Окрім того, під час визначення статусу неконтрольованої території України як окупованої та плануванні заходів із деокупації, на наше переконання, слід неухильно дотримуватися приписів IV Конвенції про закони і звичаї війни на суходолі (від 18 жовтня 1907) та додатку до неї.

У ст. 42 додатку до вказаної Конвенції (Положення про закони і звичаї війни на суходолі) територію визнають окупованою, якщо вона "…фактично перебуває під владою армії супротивника. Окупація поширюється лише на ту територію, де така влада встановлена і здатна виконувати свої функції".

Водночас, ст. 43 встановлено, що "…з фактичним переходом до рук окупанта повноважень легітимної влади він вживає всіх залежних від нього заходів для того, щоб, за можливості, відновити і забезпечити громадський порядок і безпеку, дотримуючись чинних у країні законів, за виключенням, коли це абсолютно неможливо".

Тож, надаючи ОРДЛО статус окупованої території, Україна повинна мати задокументовані як слід докази щодо наявності підстав для застосування зазначених вище положень IV Конвенції про закони і звичаї війни на суходолі (від 18 жовтня 1907) та додатку до неї. Лише у такому разі ми матимемо конче необхідні правові передумови покладення на РФ всієї відповідальності за завдані окупацією збитки та вимагати їх відшкодування у повному обсязі.

Отже, громадяни, яким завдано збитків протягом окупації, матимуть можливість подавати позови щодо їх відшкодування не до України, а до РФ. Адже, за оцінками експертів, до міжнародних судових інстанцій уже подано від 1200 до 4 тис. позовів на дії українських органів влади, військових, правоохоронних органів на Донбасі.

7. Попри безумовну актуальність законопроекту, запропонований текст цього документа жодним чином не вказує на необхідність його поспішного ухвалення. Нагадаємо, що проект закону України "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях" зареєстровано у Верховній Раді 4 жовтня 2017 року о 15.00, а розглянули його народні депутати уже зранку 6 жовтня. Профільний комітет на ознайомлення з текстом та його розгляд мав лише один день, що, на нашу думку, негативно позначилось на якості роботи як комітету, так і парламенту.

Слід окремо зазначити, що суспільство та експертне середовище були взагалі позбавлені можливості обговорення положень цього законопроекту. Знову спливають у пам’яті рядки з геніального та надзвичайно актуального для сучасності твору Леоніда Філатова: "Чтоб худого про царя не болтал народ зазря, действуй строго по закону, то бишь действуй втихаря!".

До цього вкотре варто додати, що під час розгляду законопроекту у парламенті "традиційно" допущено низку порушень регламенту Верховної Ради України, що разом із продемонстрованим поспіхом в обговоренні положень цього законопроекту негативно впливає на рівень довіри населення до влади.