Семь ошибок законопроекта президента Порошенко о реинтеграции Донбасса G

В начале октября 2017 года Верховная Рада приняла в первом чтении законопроект о реинтеграции оккупированного Донбасса, инициированный президентом Украины Петром Порошенко. Официальное название документа, за который проголосовали 233 народных депутата, – законопроект №7163 "Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях".

Два дня рассмотрения законопроекта сопровождались чередой скандалов с блокированием трибуны, потасовками, зажиганием дымовой шашки в сессионном зале и протестами под стенами парламента. Фракции коалиции обвиняли оппонентов в "работе на Кремль", в ответ оппозиционные фракции обвинили коалицию в очередной попытке продавить через Раду законопроект, с которым подавляющая часть депутатов так и не была ознакомлена.

Спустя почти месяц после скандального голосования представитель президента в Верховной Раде Ирина Луценко заявила, что в законопроект о реинтеграции Донбасса поступило свыше 2 тыс. правок, и, возможно, документ вынесут на окончательное рассмотрение в ближайшее время. Слова нардепа от БПП Ирины Луценко подтвердил и спикер парламента Андрей Парубий.

И во время голосования, и после вокруг законопроекта было очень много политических заявлений и откровенного популизма. Они продолжаются до сих пор, уводя внимание от критических ошибок, допущенных в тексте законопроекта. По мнению украинских юристов Владимира Тимошенко и Сергея Дремова, таких ошибок было семь. Специально для издания "ГОРДОН" юристы описали эти ошибки и предложили, как их исправить.

4 октября 2017 года президент Украины внес в Верховную Раду проект закона № 7163 "Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях" и определил его как неотложный для внеочередного рассмотрения Верховной Радой.

В пояснительной записке к законопроекту указано, что его целью является "...создание новой правовой основы для решения задачи отпора вражеской агрессии на Донбассе, а в перспективе – восстановление территориальной целостности Украины в пределах международно признанной границы".

Учитывая задекларированные намерения, законопроектом предусматривается установить правовой режим отдельных районов Донецкой и Луганской областей (далее ОРДЛО) как временно оккупированной территории Украины, определить цели и средства государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над указанной территорией, а также особенности реализации обязанности государства по защите прав граждан Украины, которые там проживают. Предлагается на законодательном уровне определить порядок осуществления руководства мероприятиями по обеспечению национальной безопасности и обороны в ОРДЛО.

Для достижения заданной цели предусмотрено внести соответствующие изменения в законы Украины "О правовом режиме военного положения", "О Вооруженных силах Украины", "О военно-гражданских администрациях", "О местном самоуправлении в Украине", "О статусе ветеранов войны, гарантиях их социальной защиты".

Даже беглый анализ текста законопроекта дает основания высказать ряд критических замечаний и внести конкретные и, на наш взгляд, конструктивные предложения.

1. Нам кажется, автор законопроекта "немножко" опоздал с его подготовкой и внесением в парламент. Этот нормативно-правовой акт очень нужен был Украине три с половиной года назад – в начале российской агрессии. Хотя и сейчас он не утратил своей актуальности, но ситуация, сложившаяся в ОРДЛО, дает основания считать, что принятию законопроекта должно прежде всего предшествовать принятие государственной стратегии поэтапного выхода Украины из вооруженного конфликта, возвращение Крыма и реинтеграция оккупированных территорий.

Однако государственная стратегия возвращения этих территорий в правовое поле Украины до сих пор не разработана и не вынесена на обсуждение в экспертную среду. Об отсутствии такого стратегического плана еще 2 мая 2016 года в интервью "5 каналу" сообщил нынешний заместитель министра по вопросам оккупированных территорий Георгий Тука. По его словам, эту проблему он обсуждал накануне своего назначения на указанную должность с президентом Украины, который также выразил свою обеспокоенность таким положением дел.

С того времени прошло полтора года. Срок, согласитесь, достаточный, чтобы хроническая "чрезвычайная обеспокоенность" проблемами деоккупации и реинтеграции неподконтрольных территорий Украины, которая больше трех лет "донимает" наших высокопоставленных чиновников, нашла должное отражение в проектах соответствующих политико-правовых документов. Тем не менее органы государственной власти Украины как не имели единой стратегии по решению этой чрезвычайно важной проблемы, так и не имеют по сегодняшний день.

На это, в частности, указывается в рекомендациях, принятых 22 сентября 2016 года на парламентских слушаниях на тему: "Стратегия реинтеграции в Украину временно оккупированной территории Автономной Республики Крым и города Севастополь: проблемные вопросы, пути, методы и способы". В документе говорится также о несогласованности действий законодательной и исполнительной ветвей власти Украины с действиями западных союзников и партнеров, что не соответствует международным обязательствам нашего государства относительно осуществления когерентной внешнеполитической деятельности.

Поэтому приходится констатировать, что воз и ныне там... Именно такими словами мы бы охарактеризовали ситуацию вокруг решения проблемы деоккупации и реинтеграции оккупированных и неподконтрольных территорий Украины.

Мы убеждены: внесенный Порошенко законопроект должен стать одним из элементов решения проблемы с оккупированными и неподконтрольными территориями Украины (то есть одним из шагов по реализации государственного стратегического плана). Однако его поспешное внесение в парламент может свидетельствовать, что подготовка этой государственной стратегии в недрах Совета национальной безопасности и обороны Украины (СНБО) с треском провалилась. Очевидно, по мнению руководителей государства, "на безрыбье и рак рыба".

2. На наш взгляд, "тщательно разработанный" законопроект оказался слишком "сырым", хотя о его подготовке нам рассказывали еще в начале лета. При этом его содержание, как нам представляется, не соответствует его названию. Авторы законопроекта убеждены, что "установление государственного суверенитета Украины над оккупированными территориями" таки возможно. Хочется спросить, а что мешало сделать это раньше?

Считаем, что власть в очередной раз прибегает к манипуляциям, которые, по сути, указывают на попытки вызывающего пренебрежения нормами международного права. Например, в статье 43 приложения к IV Конвенции о законах и обычаях сухопутной войны от 18 октября 1907 года (для Украины вступила в силу 24 августа 1991 года) написано: "...с фактическим переходом в руки оккупанта полномочий легитимной власти он предпринимает все зависящие от него меры для того, чтобы, по возможности, восстановить и обеспечить общественный порядок и безопасность, придерживаясь существующих в стране законов, за исключением, когда это совершенно невозможно". Поэтому при условии, что ОРДЛО продолжают находиться под контролем оккупанта, каковым является РФ, ставить целью обеспечение государственного суверенитета Украины над этими территориями представляется нелогичным и ошибочным с юридической точки зрения.

3. В названии законопроекта и в его тексте используется словосочетание "временно оккупированные территории". Такой подход, на наш взгляд, также является ошибочным, поскольку в международно-правовых документах (см., например, Конвенцию о законах и обычаях сухопутной войны на суше от 18 октября 1907 года или Конвенцию о защите гражданского населения во время войны от 12 августа 1949 года) используются такие дефиниции, как "оккупация", "частичная оккупация", "полная оккупация". Эти документы не содержат терминов вроде "временная оккупация" и "временно оккупированные территории".

Кроме того, использование указанных терминов, по нашему убеждению, должно предусматривать установление хотя бы приблизительных сроков окончания оккупации, что в условиях противостояния с РФ реализовать чрезвычайно трудно.

В качестве примера предлагаем вспомнить обстоятельства, при которых в 1997 году была прекращена оккупация Гонконга. В 1842 году, после окончания так называемой Первой опиумной войны, в соответствии с Нанкинским договором Гонконг был передан Великобритании в бессрочное пользование. После победы во Второй опиумной войне Великобритания, в соответствии с Пекинской конвенцией, получила в 1860 году в бессрочное пользование южную часть полуострова Коулун и остров Каменотесов. Кроме того, в соответствии с соглашением, заключенным с китайским императором Гуансюй, Соединенное Королевство с 1 июля 1898 года получило в аренду сроком на 99 лет еще и так называемые новые территории.

Вернуть Гонконг Китаю удалось лишь в 1997 году благодаря сверхсложным политическим переговорам, которые вошли в историю под названием "война слов". В результате этих переговоров 19 декабря 1984 года в Пекине правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в лице премьер-министра Маргарет Тэтчер и правительством Китайской Народной Республики в лице премьер-министра Чжао Цзыяна была подписана Объединенная декларация по вопросу о Гонконге. Согласно декларации, Гонконг был возвращен в состав КНР 1 июля 1997 года.

4. Одной из предпосылок для определения сроков прекращения оккупации ОРДЛО является присутствие за столом переговоров уполномоченных представителей РФ. Для успешного решения этой задачи можно найти несколько способов. Предлагаем воспользоваться, на наш взгляд, наиболее действенным, предусматривающим реализацию возможностей Будапештского меморандума, которым установлены гарантии безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия. Напомним, подписантами меморандума являются Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Соединенные Штаты Америки и Украина.

Во втором пункте меморандума написано, что "...Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки подтверждают обязательство воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости Украины, и никогда не применять никакие вооружения против Украины, кроме как в целях самообороны или каким-либо иным образом в соответствии с уставом ООН".

А четвертый пункт предусматривает, что стороны подтверждают свои обязательства "добиваться незамедлительных действий со стороны Совета Безопасности ООН с целью оказания помощи Украине как государству – участнику Договора о нераспространении ядерного оружия, не обладающему ядерным оружием, в случае если она станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с использованием ядерного оружия".

Поскольку РФ, аннексировав Крым и установив там свою юрисдикцию, фактически признала факт агрессии против Украины (хотя то же самое категорически отрицает в случае с ОРДЛО, заявляя "нас там нет"), в законопроект необходимо включить вопрос деоккупации Крыма. Это даст возможность не только "усадить" РФ в кресло переговоров, но и привлечь к переговорному процессу других участников Будапештского меморандума и значительно усилить давление на страну-оккупанта.

5. В названии законопроекта также говорится "...об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях". Складывается впечатление, что автор законопроекта не осознает того, что происходит в действительности. По нашему мнению, государственный суверенитет Украины был грубо нарушен еще 3,5 года назад путем аннексии Российской Федерацией Крыма и последующей незаконной оккупации ОРДЛО. Потому актуален вопрос о восстановлении суверенитета. Тем более что нельзя обеспечить того, чего в настоящее время нет. Поэтому только после реставрации государственного суверенитета Украины можно вести речь о его дальнейшем обеспечении.

6. В статье 1 законопроекта предлагается определение оккупированных территорий. В частности, написано: "...в Донецкой и Луганской областях временно оккупированными территориями признаются:

• сухопутная территория и ее внутренние воды в пределах отдельных районов, городов, поселков и сел Донецкой и Луганской областей, где вооруженные силы Российской Федерации и оккупационная администрация Российской Федерации установили и осуществляют оккупационную власть и общий контроль Российской Федерацией;
• внутренние морские воды и территориальное море Украины, примыкающие к сухопутной территории, указанной в пункте 1 настоящей части;
• воздушное пространство над территориями, указанными в пунктах 1 и 2 настоящей части.

Предложенный автором законопроекта подход к определению границ оккупированной территории кажется ошибочным, ведь не учитывает существования недр, которые тоже должны относиться к оккупированной территории. На наш взгляд, в решении этого вопроса следует исходить из положений статьи 1 закона Украины "О государственной границе Украины", где написано: "...государственная граница Украины определяется как линия и вертикальная поверхность, проходящая по этой линии, которая определяет границы территории Украины – суши, вод, недр, воздушного пространства".

Кроме того, при определении статуса неконтролируемой территории Украины как оккупированной и при планировании мероприятий по деоккупации, по нашему убеждению, следует неукоснительно придерживаться предписаний IV Конвенции о законах и обычаях сухопутной войны (от 18 октября 1907) и приложения к ней.

Так, в статье 42 приложения к указанной Конвенции (Положение о законах и обычаях сухопутной войны) территория признается оккупированной, если она "...фактически находится под властью армии противника. Оккупация распространяется только на ту территорию, где эта власть установлена и способна выполнять свои функции".

Вместе с тем статьей 43 установлено, что "...с фактическим переходом в руки оккупанта полномочий легитимной власти он предпринимает все зависящие от него меры для того, чтобы, по возможности, восстановить и обеспечить общественный порядок и безопасность, придерживаясь существующих в стране законов, за исключением, когда это совершенно невозможно".

Потому, предоставляя ОРДЛО статус оккупированной территории, Украина должна иметь тщательно задокументированные доказательства о наличии оснований для применения указанных выше положений IV Конвенции о законах и обычаях сухопутной войны (от 18 октября 1907) и приложения к ней. Только в этом случае мы получим крайне необходимые правовые предпосылки возложения на РФ ответственности за причиненный оккупацией ущерб и требовать его возмещения в полном объеме.

Таким образом, граждане, которым нанесен ущерб за время оккупации, получат возможность подавать иски о его возмещении не к Украине, а к РФ. Ведь, по оценкам экспертов, в международные судебные инстанции уже подано от 1200 до 4000 исков на действия украинских органов власти, военных, правоохранительных органов на Донбассе.

7. Несмотря на безусловную актуальность законопроекта, предложенный текст документа никоим образом не указывает на необходимость его поспешного принятия. Напомним, что проект закона Украины "Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях" зарегистрирован в Верховной Раде 4 октября 2017 года в 15.00, а рассмотрели его народные депутаты уже утром 6 октября. У профильного комитета на ознакомление с текстом и рассмотрение был всего один день, что, на наш взгляд, негативно отразилось на качестве работы как комитета, так и парламента.

Следует отдельно отметить, что общество и экспертная среда вообще были лишены возможности обсуждения положений этого законопроекта. Всплывают в памяти строки из гениального и чрезвычайно актуального для современности произведения Леонида Филатова: "Чтоб худого про царя не болтал народ зазря, действуй строго по закону, то бишь действуй втихаря!".

В очередной раз стоит добавить, что во время рассмотрения законопроекта в парламенте "традиционно" допущен ряд нарушений регламента Верховной Рады Украины. Это, вместе с демонстративной спешкой обсуждения законопроекта, негативно влияет на уровень доверия населения к власти.