Кульпа: В Україні вже не працює консенсус – "ми не ображаємося, що ви крадете, а ми не ображаємося, що ви не сплачуєте податків" G

– Ви бачили проблеми державності 2014 року, коли керували процесом реформи держслужби, і бачите 2021 року, оскільки залучені до проєкту Public Administration Reform, що проводять за лінією Євросоюзу. На вашу думку, який шлях за ці роки пройшла Україна, що змінилося?

– На жаль, Україна тупцює на місці. Причина – на рівні Конституції. У головний документ країни закладено абсурдний механізм, який не дає можливості координуватися в будь-якому обраному напрямку. Україна – єдина країна на землі з тих, де є поділ влади і де виключно парламент має право знімати міністрів.

– Що в цьому поганого і до яких несприятливих наслідків може призвести?

– Якщо лише парламент може знімати міністрів, отже, у вас немає прем'єр-міністра, як в інших країнах, а є 22 прем'єр-міністри. Немає різниці між міністром та прем'єр-міністром. Просто у прем'єра на кілька повноважень більше – відкривати та закривати засідання й підписувати протокол.

Якщо прем’єр захоче зняти міністра, який не працює командно, погано використовує кошти, працює на якусь вузьку групу інтересів, глава уряду може просити Верховну Раду зняти такого міністра. Але якщо не набере достатньої кількості голосів, сам іде з посади. Це означає, що в системі немає координаційного центру.

На рівні ЄС, який не є країною, діє понад 120 координаційних комітетів. Сучасна держава координує щодня 450 процесів.

Ось приклад. Ви хочете стратегічно вирішити питання безпеки на дорогах. Тоді ви залучаєте міністра, який відповідає за будівництво доріг, міністра внутрішніх справ, який вирішує, як карати порушників, міністра освіти, який відповідає за те, як навчають людей користуватися дорогами, міністра охорони здоров'я, який вирішує, як швидко "швидка" приїде, куди відвезе постраждалих тощо.

Отже, кожен міністр має змушувати своїх підлеглих співпрацювати з іншими посадовцями в інших міністерствах, спільно вирішувати питання, які можуть виникнути в кожному із цих 450 процесів. То ось в Україні цього немає. Тому тут неможливо запровадити жодну стратегію, яка була б ширшою за одне міністерство.

Кульпа: Україна з такою системою управління має вигляд супермаркета, де кожна каса працює на свій лад. Подумайте, хто з таким супермаркетом вестиме перемовини? Із касою легше домовитися. Фото: kspa.com.ua

Далі. Міністр не впливає на своїх заступників, на шефів агентств – не він їх призначає. Якщо ми говоримо про договір із якимось урядом, то сприймаємо його як щось єдине. В Україні треба щодо кожної конкретної норми домовлятися з конкретним міністром. Але, уявіть, якщо заступник міністра чи шеф агентства завтра скаже: "Не подобається мені ваше завдання, не виконуватиму". Що йому буде за це? Нічого. Ніхто ні за що не відповідає. У такій системі інституціоналізовано безвідповідальність. Усю суть зведено до того, що ті, хто має відповідальність, не мають інструментів, а ті, хто має інструменти, не мають відповідальності.

Міцність такої системи дуже низька. Щоб зламати українську державність, варто зламати всього одного міністра, або заступника міністра, або шефа агентства. У Європі ж треба зламати весь уряд.

Уже не раз казав, що у велосипеда Україна заднє колесо встановлено впоперек. Тож він стоїть на місці. А прем'єр-міністр, коли вітер дме йому в обличчя, просить пресслужбу: "Скоріше робіть знімок, як ми швидко рухаємося". Але насправді прогресу немає.

– Ви не перший рік говорите про закладені в Конституції проблеми і неодноразово попереджали, що через це Україна може навіть втратити свою державність. Тоді чому законодавці не поспішають із конституційною реформою?

– Думаю, є кілька моментів.

У вас у країні понад тисяча професорів права, ще стільки ж професорів держуправління, які навчають студентів, що в Україні найкраща Конституція на землі. Вони самі в це щиро вірять, самі зомбували себе і їм складно визнати, що це не так.

У дискусіях я завжди говорю: по-перше, подумайте, чому жоден народ на землі не зробив так у своїй країні, а по-друге, відкрийте фірму, де кожен начальник відділу працюватиме сам по собі, і ця фірма невдовзі збанкрутує. Те, що не працює на малому, не може працювати й на великому.

Наступний момент. Є різні групи, зацікавлені в тому, щоб у країні нічого не змінювалося. Вони не зможуть зламати уряд, який працює як одне ціле. Але коли уряд подрібнений, кожен собі приватизував шматочок, то він зацікавлений у підтриманні системи саме у такому вразливому стані.

На землі багато різних неефективних систем, які підтримують різні групи інтересів, але ви не знайдете жодної країни, жодної фірми, організованої, як Українська держава.

Вражає така річ. Якщо будь-якому українцю, який веде бізнес, сказати: "У твоїй організації є помилки, які тобі не дають змоги процвітати, твоя фірма біднішатиме й розвалиться". Навіть якщо він у це не повірив, навіть якщо припустив би всього 5% імовірності, він одразу це перевірив би. Але коли говоримо про державу, жодної реакції немає. Просто в Україні ті, хто розуміє проблему, не можуть нічого змінити, а ті, хто може змінити, вдають, що нічого не відбувається. Тим часом міцність системи вичерпується.

Уже не працює консенсус – "ми не ображаємося, що ви крадете, а ми не ображаємося, що ви не сплачуєте податків". Не тому, що він не подобається, а тому, що вже ресурсів немає. Це надзвичайно страшна річ. Неймовірно руйнівна. Потрібно терміново вирішувати питання зміни Конституції. Усе інше, чим політики займаються, третьорядне. Підтримка чи відсутність підтримки для конституційної реформи дасть таку саму відповідь, як на запитання: "Чий Крим?"

Україна з такою системою управління має вигляд супермаркета, де кожна каса працює на свій лад. Подумайте, хто з таким супермаркетом вестиме перемовини і підписуватиме контракти? Із касою легше домовитися. Ось який це має вигляд.

– На початку листопада президент Володимир Зеленський підписав закон про олігархів, ухвалений Верховною Радою. На вашу думку, чи розв'яже він хоча б частину проблем із групами інтересів, що впливають на владу, про які ви говорили?

– Боротьба з олігархами – це класно. Олігархи – на 100% зло. У багатьох країнах є олігархи. Але хто такі олігархи, порівняно із транснаціональними корпораціями? Корпорації в десятки разів сильніші за найсильніших українських олігархів, але інші країни дають їм раду, бо працюють, як міцна цілісна система. А в Україні олігарх може впоратися із кожним посадовцем окремо.

Нагадаю кумедну фразу: "Міністр як муха. А як це? Його можна вбити газетою". Якщо подивитися, яку силу треба застосувати, щоб змусити українського міністра чи його заступника працювати на конкретну групу, а не на платників податків, то вона справді невелика.

– Тобто поки що є дисбаланс у системі управління державою, ефективність будь-якого, навіть найвдалішого закону буде під питанням?

– Виходить дві швидкості, якими йде Україна. Одна виникає, коли немає вертикалі влади в тому, що гроші ділять, кожне міністерство отримує свій шматочок та годує вузькі групи інтересів, бо ті можуть зробити міністрові погано, а народ – платники податків – нічого йому вдіяти не можуть.

Друга швидкість виникає, коли є монобільшість. У такій схемі для утримання вертикалі треба використати, як це робив Віктор Янукович, силовиків та корупцію. Але це не дуже добре. Ті, хто так вибудовують вертикаль, тонуть під тиском спадщини методів, що їх застосовують. На жаль, із ними тоне частина країни. Без зміни цього механізму не вижити.

Я усвідомлюю, наскільки людині на вулиці складно повірити в те, що єдиною причиною нещасть останніх 30 років життя держави Україна є параграфи в Конституції, які розповідають, хто кого призначає, хто, кого і як може зняти. Але повірте, це єдина причина неефективності системи, оскільки в ній немає ні відповідальності, ні розуміння того, хто і за що відповідає.

На щастя, у парламенті є люди, які справді хвилюються за країну і займаються вирішенням цього питання. Виникла міжфракційна група "За конституційну реформу", де об'єдналося 283 депутати. Вони розуміють, що процес складний, але без цієї роботи, без зміни системи, усе інше не має сенсу.

– Прозвучало песимістично.

– Насправді ні. Якби вам сказали: "У вас у фірмі є проблеми, треба змінити два параграфи у статутних документах і сила фірми зросте у 20 разів одразу", ви не вважали б це поганою новиною і швидко все змінили. Так і з країною. Україна одразу ж перетвориться на нормальну керовану державу. Це потенціал та привід для оптимізму. Саме так на це треба дивитися.

– Ви є директором програми "Школа міністрів" у Київській школі державного управління імені Сергія Нижного. Ви бачите людей, які є потенційними політиками та управлінцями. Як їх оцінюєте?

– Там зібралися чудові фахівці, але, на жаль, вони не мають уявлення про основи організації державної системи. Мене запросили вести цю програму, щоб показати суть організації держави. Я займаюся метаінституціалізмом. Метаінституції – це структури, що займаються народженням, розвитком та смертю інших структур.

Ось приклад. Якщо є сім'я – двоє людей – хто в ній править? Той, хто менш зацікавлений. Тому що менш зацікавлений може примусити того, хто більш зацікавлений, робити те, чого сам не хоче. Це є основи. Знаючи їх, можна створювати ефективні державні структури.

– Упродовж історії України біля керма країни ставали люди різного рівня підготовки. На вашу думку, із часом якість управління змінилася?

– Немає такого враження, що нинішня влада компетентніша за попередні. І не лише в мене. У дослідженні Інституту майбутнього на перше місце українці поставили не корупцію, а некомпетентність влади. Це означає, що вони розуміють: влада неспроможна.

Скажу більше. В Україні немає людського потенціалу, щоб зробити три-чотири конкурентоспроможні екіпажі для управління країною. Якщо зібрати всі людські ресурси, може і вдасться створити одну професійну команду.

– Це тому, що освіти та досвіду бракує чи немає державного мислення?

– Люди вірять, що причина стану країни в тому, що до влади прийшли всі погані. Але хай кого ставлять на ці місця, навіть найбільш високоморальних людей, система однаково розвалилася б, тому що вона неефективна.

Кульпа: В Україні контакт із державою – привід для почуття приниження. Важливо змінювати це ставлення. Адже будь-яка інша, чужа державність буде в сотні разів гіршою за власну. Фото: kspa.com.ua

– Наразі триває робота з реформування держслужби, ухвалено закони, які мають запрацювати з нового року. Але далеко не всі експерти підтримують ідеї уряду, вони вважають, що така реформа може погіршити ситуацію, бо стане складніше вступити на держслужбу, а оплата праці залишиться неконкурентною.

– Завжди треба шукати рівновагу між професіоналізмом та незалежністю, з одного боку, і контролем над держслужбою – з іншого. Якщо держслужба занадто гарантуватиме посаду, навіть коли людина неефективна, а політик, що відповідає за напрям, не матиме реального впливу на підлеглого, то вийде система, де хвіст крутить собакою.

З іншого боку, якщо політик, який часто є випадковою людиною та не має достатньої компетенції, може викинути людину, яка все життя професійно займається державною службою, це втрата.

Тому держслужбу треба розглядати як спільну цінність для всіх політичних партій та всіх політичних проєктів. І головне запитання на сьогодні: що зробити, щоб найкращі люди в Україні із цього покоління хотіли б пов'язати себе з держслужбою? Адже що більше талановитих молодих людей сьогодні скаже: "Я готовий пов'язати своє життя з державністю", то краще. Але має бути гарантія, що людей не принижуватимуть.

Адже пов'язати своє життя із держслужбою означає обмежити свій потенціал (посадовець ніколи не стане мільйонером). Проте це цікава діяльність. Держслужба у добре керованій країні – це завжди престиж, гідне життя та різноманітні завдання.

Реформа Конституції, аудит (у добре керованих країнах довіра до аудиторів – показник довіри до держави загалом) та гідна держслужба – головні інгредієнти успіху України. Якщо це зробити, буде добре організована держава, а економічний розвиток зробить бізнес. Держава може створювати умови, але гроші успішно створює бізнес.

– Ви сказали, що людина на держслужбі заздалегідь усвідомлює обмеження в можливостях, часто у фінансових, але як тоді цих найкращих та розумних мотивувати йти працювати на державу?

– Є різні механізми. Залежно від загального культурного правового рівня розвитку. Наприклад, 11 грудня в Києві буде вручення премії "Державник року". Я буду там як член журі, представник проєкту Public Administration Reform та викладач Київської школи державного управління імені Сергія Нижного. Зараз треба підтримувати державність в Україні, і такі події є особливо важливими. Головне – показати, що державність є цінною.

Дані соціологічних досліджень свідчать, що українці погано сприймають власну державність, начебто вона чужа, ворожа. Контакт із державою – привід для почуття приниження. Важливо змінювати це ставлення, показуючи гарні приклади. Адже будь-яка інша, чужа державність буде в сотні разів гіршою за власну. Це досвід усіх народів світу в усій історії.

До того ж цю нагороду запроваджено для того, щоб відзначити те найкраще, найефективніше та найінноваційніше, що було зроблено в державі. Адже не може бути все погано. Потрібно зрозуміти, що люди, які працюють у державній системі, – це заручники цієї системи, вони працюють у дуже складних умовах, за відсутності інструментів, часто навіть за відсутності підтримки та, головне, розуміння своїх громадян. І ця нагорода має продемонструвати, що навіть у цих складних умовах з'являються люди, які намагаються щось змінити та досягають реальних результатів.

Та й громадяни матимуть бачення того, що навіть у цій складній системі є люди, які готові боротися і працювати на загальне благо, і зможуть дізнатися про позитивні приклади та пишатися ними.

Кульпа: У середньому протягом останніх 30 років Польща розвивається в темпі 4% щорічно. Фото: kspa.com.ua

– Можете розповісти, як вирішували проблему з кадрами в держслужбі в Польщі?

– 1991 року для роботи на державу вирішили залучити найкращих і створили школу. Студентам встановили стипендію у розмірі трьох зарплат. Оголосили конкурс. Місць було небагато – лише приблизно 40. На конкурс подало заявки 1500 осіб. Кожен із них мав вищу освіту, знав щонайменше дві мови.

Обрали справді найкращих та навчали протягом двох років. Вони проходили практику по всьому світу. Я, наприклад, як студент цієї школи, проходив практику у США в Каліфорнійському університеті Берклі. Кожен студент мав зобов'язання: після закінчення школи протягом п'яти років працювати на державу. Окрім того, випускник ставав посадовцем. У Польщі працівник держслужби прив'язаний до місця, де працює, а посадовець прив'язаний до держслужби. Отже, він може переходити з одного місця на інше. Додатково він отримує винагороду за ранг.

Коли ці перші 40 людей вийшли на роботу, до них скрізь ставилися погано, мовляв, молоді нічого не знають, не розуміють. Потім був другий, третій випуск, і ситуація поступово почала змінюватися. Нас навчали одразу як генералів. Ми розпочинали роботу з посади головного спеціаліста, проходили всі щаблі, але швидко.

Ця школа працює до сьогодні, хоча умови мотивації вже зменшилися. Школа підготувала 1200 людей. Якщо в Польщі зустрічаєте заступника міністра, міністра, начальника департаменту, – це випускники школи. Вони відрізняються тим, що дивляться на державу не з погляду окремого департаменту чи міністерства, а як на систему загалом.

Усі випускники між собою на "ти" і працюють за принципом: зроблю тобі все й одразу, бо точно знаю, ти ніколи не попросиш про те, чого я сам не хотів би зробити. За 30 років не було жодного випадку корупції серед цих людей.

Я можу взяти телефон, набрати будь-якого випускника і вирішити будь-яке питання, бо маю 1200 друзів, які одразу все зроблять. Але, не дай боже, я зробив би щось погане, що вдарило по іміджу випускника школи, у мене з'явилося б 1200 особистих ворогів. Якщо поглянути на це з погляду позитивного нетворкінгу, який працює для держави, то це клас.

Саме ці люди забезпечили ефективну присутність Польщі у ЄС. Адже є безліч спільних фондів, проєктів, грантів. Той, хто ефективніший, зможе все розрахувати, підготувати документацію і зможе використовувати ці можливості. Є країни, які можуть використовувати 40% доступних коштів. Польща за ці роки використала понад 98% коштів. Європейські кошти дуже важливі – вони відповідають приблизно за 1% економічного зростання Польщі. У середньому протягом останніх 30 років Польща розвивається в темпі 4% щорічно, і це перша країна у світі щодо зростання доходу на душу населення з урахуванням купівельної спроможності – на 370%.

– Наразі серйозні події розгортаються на кордоні Білорусі та Польщі. Не можу не запитати, як ви оцінюєте дії держави в умовах міграційної кризи такого масштабу?

– Складно оцінювати, оскільки я безпосередньо не беру участі в цих процесах. Очевидно, ця проблема об'єднуватиме Польщу та Україну з іншими країнами ЄС. Самі собою ні Україна, ні Польща не є країнами, куди хочуть їхати мігранти. Однак як Україна захищає схід Європи, так і Польща захищає кордони Євросоюзу перед агресією.

Те, що відбувається, – це організована агресія із застосуванням, на жаль, безпорадних людей. Їм хотілося б співчувати. Але треба розуміти, що якщо допустити потік мігрантів зараз, то масштаб збільшиться в десятки, а то й сотні разів. Допускати такого не можна. І мені подобається, що міністр внутрішніх справ України Денис Монастирський активно діє і глибоко залучений до вирішення цього питання.

Насправді може бути так, що вся ситуація з мігрантами є ідеальним предметом для створення інформаційних програм, експлуатації емоцій, але може прикривати інші речі.

Що можна зробити? Коли наш мозок, наші емоції є предметом інформаційної агресії, треба просто довіряти своєму уряду. Цей підхід властивий мені і раджу його всім, особливо під час гібридної війни. Адже основна мета ворога – розбити довіру народу до свого уряду.

– Із довірою є проблеми незалежно від наявності криз. За даними опитування, проведеного програмою USAID, довіра українців до Кабміну не перевищує 7%.

– Ви самі собі довіряєте?

– На 100%.

– Тоді у вас є величезний потенціал довіряти іншим. Людина не в змозі дати іншим те, чого вона не має. Люди, які не довіряють самі собі, не в змозі довіряти нікому, включно з урядом. І не можна за це на них ображатися.

Довіра є наслідком досвіду. Досить змінити досвід, щоб змінити рівень довіри до того, що відбувається. Справді, якщо перетворення в Україні просуватимуться добре, то й ставлення людей до держави швидко змінюватиметься.

Коли у Варшаві зустрічаю українців, вони кажуть, що їм там подобається, але люблять Україну і обов'язково повернуться, коли зміняться умови. У цьому сенсі вони дуже схожі на поляків, яких я зустрічав у Лондоні. У Польщі економічна ситуація вже досить змінилася і дедалі більше поляків повертається, ніж їде. Цей процес пришвидшується. Вірю, те саме буде в Україні.