Кульпа: В Украине уже не работает консенсус – "мы не обижаемся, что вы воруете, а мы не обижаемся, что вы не платите налогов"
В Украине те, кто понимают проблему, не могут ничего изменить, а те, кто могут изменить, – делают вид, что ничего происходит
– Вы видели проблемы государственности в 2014 году, когда руководили процессом реформы госслужбы, и видите в 2021 году, поскольку задействованы в проекте Public Administration Reform, который идет по линии Евросоюза. По вашему мнению, какой путь за эти годы прошла Украина, что изменилось?
– К сожалению, Украина топчется на месте. Причина – на уровне Конституции. В главный документ страны заложен абсурдный механизм, который не дает возможности координироваться в любом избранном направлении. Украина – единственная страна на земле из тех, где есть разделение власти и где исключительно парламент имеет право снимать министров.
– Что в этом плохого и к каким неблагоприятным последствиям может привести?
– Если только парламент может снимать министров, значит, у вас нет премьер-министра, как в других странах, а есть 22 премьер-министра. Нет разницы между министром и премьер-министром. Просто у премьера на пару полномочий больше – открывать и закрывать заседания и подписывать протокол.
Если премьер захочет снять министра, который не работает командно, плохо использует средства, работает на какую-то узкую группу интересов, глава правительства может просить Верховную Раду снять такого министра. Но если не получит достаточного количества голосов, сам уходит с поста. Это означает, что в системе нет координационного центра.
На уровне ЕС, который не является страной, действует более 120 координационных комитетов. Современное государство координирует каждый день 450 процессов.
Вот пример. Вы хотите стратегически решить вопрос безопасности на дорогах. Тогда вы привлекаете министра, отвечающего за строительство дорог, министра внутренних дел, который решает, как наказывать нарушителей, министра образования, отвечающего за то, как учат людей пользоваться дорогами, министра здравоохранения, который решает, как быстро "скорая" приедет, куда увезет пострадавших и так далее.
Следовательно, каждый министр должен заставлять своих подчиненных сотрудничать с другими чиновниками в других министерствах, сообща решать вопросы, которые могут возникнуть в каждом из этих 450 процессов. Так вот в Украине этого нет. Поэтому тут невозможно внедрить никакую стратегию, которая была бы шире, чем одно министерство.
Дальше. Министр не влияет на своих заместителей, на шефов агентств – не он их назначает. Если мы говорим про договор с каким-то правительством, то воспринимаем его как нечто единое. В Украине надо по каждой конкретной норме договариваться с конкретным министром. Но, представьте, если замминистра или шеф агентства завтра скажет: "Не нравится мне ваше задание, не стану выполнять". Что ему за это будет? Ничего. Никто ни за что не отвечает. В такой системе институционализирована безответственность. Вся суть сведена к тому, что те, у кого есть ответственность, не имеют инструментов, а те, у кого есть инструменты, не имеют ответственности.
Прочность такой системы очень низкая. Чтобы сломать украинскую государственность, стоит сломать всего одного министра, или замминистра, или шефа агентства. В Европе же надо сломать все правительство.
Уже не раз говорил, что у велосипеда Украина заднее колесо установлено поперек. Поэтому он стоит на месте. А премьер-министр, когда ветер дует ему в лицо, просит пресс-службу: "Скорее делайте снимок, как мы быстро движемся". Но на самом деле прогресса нет.
– Вы не первый год говорите о заложенных в Конституции проблемах и не один раз предупреждали, что из-за этого Украина может даже потерять свою государственность. Тогда почему законодатели не торопятся с конституционной реформой?
– Думаю, есть несколько моментов.
У вас в стране более тысячи профессоров права, еще столько же профессоров госуправления, которые учат студентов, что в Украине лучшая Конституция на земле. Они сами в это искренне верят, сами зомбировали себя, и им сложно признать, что это не так.
В дискуссиях я всегда говорю: во-первых, задумайтесь, почему ни один народ на земле не сделал так в своей стране, а во-вторых, откройте фирму, где каждый начальник отдела будет работать сам по себе, и эта фирма вскоре обанкротится. То, что не работает на малом, не может работать и на большом.
Следующий момент. Существуют различные группы, заинтересованные в том, чтобы в стране ничего не менялось. Они не смогут сломать правительство, работающее как одно целое. Но когда правительство раздроблено, каждый себе приватизировал кусочек, то он заинтересован в поддержке системы именно в таком уязвимом состоянии.
На земле много разных неэффективных систем, которые поддерживаются разными группами интересов, но вы не найдете ни одной страны, ни одной фирмы, которые организованы как Украинское государство.
Поражает такая вещь. Если любому украинцу, который ведет бизнес, сказать: "В твоей организации есть ошибки, которые тебе не позволяют процветать, твоя фирма будет беднеть и развалится". Даже если он в это не поверил, даже если допустил бы всего 5% вероятности, он сразу же это проверил бы. Но когда говорим о государстве, никакой реакции нет. Просто в Украине те, кто понимает проблему, не могут ничего изменить, а те, кто может изменить, делают вид, что ничего не происходит. Тем временем прочность системы исчерпывается.
Уже не работает консенсус – "мы не обижаемся, что вы воруете, а мы не обижаемся, что вы не платите налогов". Не потому, что он не нравится, а потому что уже ресурсов нет. Это невероятно страшная вещь. Немыслимо разрушительная. Нужно срочно решать вопрос изменений Конституции. Все остальное, чем политики занимаются, третьестепенное. Поддержка или отсутствие поддержки для конституционной реформы даст такой же ответ, как на вопрос "Чей Крым?".
Украина с такой системой управления выглядит как супермаркет, где каждая касса работает на свой лад. Подумайте, кто с таким супермаркетом будет вести переговоры и подписывать контракты? С кассой легче договориться. Вот как это выглядит.
В Украине олигарх справляется с каждым чиновником отдельно
– В начале ноября президент Владимир Зеленский подписал закон об олигархах, принятый Верховной Радой. На ваш взгляд, решит ли он хотя бы часть проблем с группами интересов, влияющими на власть, о которых вы говорили?
– Борьба с олигархами – это классно. Олигархи – на 100% зло. Во многих странах есть олигархи. Но кто такие олигархи по сравнению с транснациональными корпорациями? Корпорации в десятки раз сильнее самых сильных украинских олигархов, но другие страны справляются с ними, потому что работают как прочная цельная система. А в Украине олигарх справляется с каждым чиновником отдельно.
Напомню смешную фразу: "Министр как муха. А как это? Его можно убить газетой". Если посмотреть, какую силу надо применить, чтобы заставить украинского министра или его зама работать на конкретную группу, а не на налогоплательщиков, то она действительно невелика.
– То есть пока сохраняется дисбаланс в системе управления государством, эффективность любого, даже самого удачного закона будет под вопросом?
– Получается две скорости, которыми идет Украина. Одна возникает, когда нет вертикали власти в том, что деньги делятся, каждое министерство получает свой кусочек и кормит узкие группы интересов, потому что те могут сделать министру плохо, а народ – налогоплательщики – ничего ему сделать не могут.
Вторая скорость возникает, когда есть монобольшинство. В такой схеме для удержания вертикали надо использовать, как это делал Виктор Янукович, силовиков и коррупцию. Но это не очень хорошо. Те, кто так выстраивают вертикаль, тонут под давлением наследия методов, которые применяют. К сожалению, с ними тонет часть страны. Без изменений этого механизма не выжить.
Я осознаю, насколько человеку на улице сложно поверить в то, что единственной причиной несчастий последних 30 лет жизни государства Украина являются параграфы в Конституции, рассказывающие, кто кого назначает, кто, кого и как может снять. Но поверьте, это единственная причина неэффективности системы, поскольку в ней нет ни ответственности, ни понимания того, кто и за что отвечает.
К счастью, в парламенте есть люди, которые действительно переживают за страну и занимаются решением этого вопроса. Возникла межфракционная группа "За конституционную реформу", где объединились 283 депутата. Они понимают, что процесс сложный, но без этой работы, без изменения системы, все остальное не имеет никакого смысла.
– Прозвучало пессимистично.
– На самом деле, нет. Если бы вам сказали, "У вас в фирме есть проблемы, надо поменять два параграфа в уставных документах и сила фирмы вырастет в 20 раз сразу", вы бы не считали это плохой новостью и быстро все изменили. Так и со страной. Украина сразу же превратится в нормальное управляемое государство. Это потенциал и повод для оптимизма. Именно так на это надо смотреть.
Чем больше талантливых молодых людей сегодня скажут: "Я готов связать свою жизнь с государственностью", тем лучше. Но должна быть гарантия, что людей не будут унижать
– Вы являетесь директором программы "Школа министров" в Киевской школе государственного управления имени Сергея Нижнего. Вы видите людей, которые являются потенциальными политиками и управленцами. Как их оцениваете?
– Там собрались прекрасные специалисты, но, к сожалению, они не имеют понятия про основы организации государственной системы. Меня как раз пригласили вести эту программу, чтобы показать суть организации государства. Я занимаюсь метаинституциализмом. Метаинституции – это структуры, которые занимаются рождением, развитием и смертью других структур.
Вот пример. Если есть семья – два человека – кто в ней правит? Тот, кто менее заинтересован. Потому что менее заинтересованный в состоянии заставить того, кто более заинтересован, делать то, чего сам не хочет. Это основы. Зная их, можно создавать эффективные государственные структуры.
– За историю Украины у руля страны становились люди разного уровня подготовки. На ваш взгляд, с течением времени качество управления изменилось?
– Нет такого впечатления, что нынешняя власть более компетентна, чем предыдущие. И не только у меня. В исследовании Института будущего на первое место украинцы поставили не коррупцию, а некомпетентность власти. Это означает, что они понимают: власть несостоятельна.
Скажу больше. В Украине нет человеческого потенциала, чтобы сделать три-четыре конкурентоспособных экипажа для управления страной. Если собрать все человеческие ресурсы, может, и получится создать одну профессиональную команду.
– Это потому, что образования и опыта не хватает или нет государственного мышления?
– Люди верят, что причина состояния страны в том, что во власть пришли все плохие. Но кого бы ни поставить на эти места, даже самых высокоморальных людей, система все равно развалилась бы, потому что она неэффективна.
– Сейчас ведется работа по реформированию госслужбы, приняты законы, которые должны заработать с нового года. Но далеко не все эксперты поддерживают идеи правительства, они считают, что такая реформа может ухудшить ситуацию, потому что станет сложнее поступить на госслужбу, а оплата труда останется неконкурентной.
– Всегда надо искать равновесие между профессионализмом и независимостью, с одной стороны, и контролем над госслужбой, с другой. Если госслужба будет слишком гарантировать должность, даже когда человек неэффективный, а отвечающий за направление политик не будет иметь реального влияния на подчиненного, то получится система, где хвост крутит собакой.
С другой стороны, если политик, который часто является случайным человеком и не имеет достаточной компетенции, может выбросить человека, который всю жизнь профессионально занимается государственной службой, это потеря.
Поэтому госслужба должна рассматриваться как общая ценность для всех политических партий и всех политических проектов. И главный вопрос на сегодня: что сделать, чтобы лучшие люди в Украине из этого поколения хотели бы связать себя с госслужбой? Ведь чем больше талантливых молодых людей сегодня скажут: "Я готов связать свою жизни с государственностью", тем лучше. Но должна быть гарантия, что людей не будут унижать.
Ведь связать свою жизнь с госслужбой означает ограничить свой потенциал (чиновник никогда не станет миллионером). Однако это интересная деятельность. Госслужба в хорошо управляемой стране – это всегда престиж, достойная жизнь и разнообразные задачи.
Реформа Конституции, аудит (в хорошо управляемых странах доверие к аудиторам – показатель доверия к государству в целом) и достойная госслужба – ключевые ингредиенты успеха Украины. Если это сделать, будет хорошо организованное государство, а экономическое развитие сделает бизнес. Государство может создавать условия, но деньги благополучно создает бизнес.
– Вы сказали, что человек на госслужбе заранее осознает ограничения в возможностях, часто в финансовых, но как тогда этих самых лучших и разумных мотивировать идти работать на государство?
– Есть разные механизмы. Зависит от общего культурного правового уровня развития стран. К примеру, 11 декабря в Киеве будет вручение премии "Государственник года". Я буду там как член жюри, представитель проекта Public Administration Reform и преподаватель Киевской школы государственного управления имени Сергея Нижнего. Сейчас надо поддерживать государственность в Украине, и такие события особенно важны. Главное – показать, что государственность ценная.
Данные социологических исследований говорят, что украинцы плохо воспринимают собственную государственность, будто она чужая, враждебная. Контакт с государством – повод для чувства унижения. Важно менять это отношение, показывая хорошие примеры. Ведь любая другая, чужая государственность будет в сотни раз хуже собственной. Это опыт всех народов мира во всей истории.
К тому же эта награда введена для того, чтобы отметить то самое лучшее, эффективное и инновационное, что было сделано в государстве. Не может ведь быть все плохо. Надо понять, что люди, работающие в государственной системе – это заложники этой системы, они работают в очень сложных условиях, при отсутствии инструментов, часто даже при отсутствии поддержки и, главное, понимания собственных граждан. И эта награда должна показать, что даже в этих сложных условиях находятся люди, которые пытаются что-то изменить и достигают реальных результатов.
Да и граждане получат видение того, что даже в этой сложной системе есть люди, готовые бороться и работать на общее благо, и смогут узнать о положительных примерах и гордиться ими.
– Можете рассказать, как решали проблему с кадрами в госслужбе в Польше?
– В 1991 году для работы на государство решили привлечь лучших и создали школу. Студентам установили стипендию в размере трех зарплат. Объявили конкурс. Мест было немного – всего около 40. На конкурс подали заявки 1500 человек. Каждый из них имел высшее образование, знал минимум два языка.
Выбрали действительно самых лучших и обучали два года. Они проходили практику по всей земле. Я, например, как студент этой школы, проходил практику в США в Калифорнийском университете Беркли. У каждого студента было обязательство: по окончании школы пять лет работать на государство. Кроме того, выпускник становился чиновником. В Польше работник госслужбы привязан к месту, где он работает, а чиновник привязан к госслужбе. Следовательно, он может переходить с одного места на другое. Дополнительно он получает вознаграждение за ранг.
Когда эти первые 40 человек вышли на работу, к ним везде относились плохо, мол, молодые, ничего не знают, не понимают. Потом был второй, третий выпуск, и ситуация постепенно начала меняться. Нас обучали сразу как генералов. Мы начинали работу с должности главного специалиста, проходили все ступени, но быстро.
Эта школа работает до сегодняшнего дня, хотя условия мотивации уже уменьшились. Школа подготовила 1200 человек. Если в Польше встречаете замминистра, министра, начальника департамента, это выпускники школы. Они отличаются тем, что смотрят на государства не с точки зрения отдельного департамента или министерства, а как на систему в целом.
Все выпускники между собой на "ты" и работают по принципу: сделаю для тебя все и сразу, потому что точно знаю, ты никогда не попросишь о том, чего я сам не хотел бы сделать. За 30 лет не было ни одного случая коррупции среди этих людей.
Я могу взять телефон, набрать любого выпускника и решить любой вопрос, потому что у меня 1200 друзей, которые сразу все сделают. Но не дай бог я сделал бы что-то предосудительное, что ударило по имиджу выпускника школы, у меня появилось бы 1200 личных врагов. Если взглянуть на это с точки зрения положительного нетворкинга, который работает для государства, это класс.
Именно эти люди обеспечили эффективное присутствие Польши в ЕС. Есть ведь множество общих фондов, проектов, грантов. Тот, кто более эффективный, сможет все рассчитать, подготовить документацию и будет в состоянии использовать эти возможности. Есть страны, которые в состоянии использовать 40% доступных средств. Польша за эти годы использовала более 98% средств. Европейские средства очень важны – они отвечают примерно за 1% экономического роста Польши. В среднем за последние 30 лет Польша развивается в темпе 4% ежегодно, и это первая страна в мире по росту дохода на душу населения с учетом покупательной способности – на 370%.
Когда наш мозг, наши эмоции являются предметом информационной агрессии, нужно просто доверять своему правительству
– Сейчас серьезные события разворачиваются на границе Беларуси и Польши. Не могу не спросить, как вы оцениваете действия государства в условиях миграционного кризиса такого масштаба?
– Сложно оценивать, поскольку я напрямую не участвую в этих процессах. Очевидно, эта проблема будет объединять Польшу и Украину с другими странами ЕС. Сами по себе ни Украина, ни Польша не являются странами, куда хотят ехать мигранты. Однако как Украина защищает восток Европы, так и Польша защищает границы Евросоюза перед агрессией.
Происходящее – это организованная агрессия с применением, к сожалению, беспомощных людей. Им хотелось бы сочувствовать. Но надо понимать, что если допустить поток мигрантов сейчас, то масштаб увеличится в десятки, а то и сотни раз. Допускать такого никак нельзя. И мне нравится, что министр внутренних дел Украины Денис Монастырский активно действует и глубоко вовлечен в решение этого вопроса.
На самом деле может быть так, что вся ситуация с мигрантами является идеальным предметом для создания информационных программ, эксплуатации эмоций, но может прикрывать другие вещи.
Что можно сделать? Когда наш мозг, наши эмоции являются предметом информационной агрессии, нужно просто доверять своему правительству. Этот подход свойственный мне и советую его всем, особенно во время гибридной войны. Ведь основная цель врага – разбить доверие народа к собственному правительству.
– С доверием есть проблемы, независимо от наличия кризисов. По данным опроса, проведенного программой USAID, доверие украинцев к Кабмину не превышает 7%.
– Вы сами себе доверяете?
– На 100%.
– Тогда у вас огромный потенциал доверять другим. Человек не в состоянии дать другим то, чего у него нет. Люди, не доверяющие сами себе, не в состоянии доверять никому, включая правительство. И нельзя за это на них обижаться.
Доверие является результатом опыта. Достаточно поменять опыт, чтобы поменять уровень доверия к тому, что происходит. Действительно, если преобразования в Украине будут идти хорошо, то и отношение людей к государству будет быстро меняться.
Когда в Варшаве встречаю украинцев, они говорят, что им там нравится, но они любят Украину и обязательно вернутся, когда поменяются условия. В этом смысле они очень напоминают поляков, которых я встречал в Лондоне. В Польше экономическая ситуация уже достаточно изменилась, и все больше поляков возвращается, чем уезжает. Этот процесс ускоряется. Верю, то же самое будет в Украине.