+2 Киев
В начале этой недели Администрация Президента Украины получила довольно ультимативное письмо от МВФ и Всемирного банка относительно президентского законопроекта о АКС. Международные эксперты отмечают несоответствие ряда норм проекта требованиям Венецианской комиссии. Если Украина не приведет законопроект в соответствие рекомендациям, это поставит под угрозу получение государством от Всемирного банка $800 млн на поддержку ключевых реформ в Украине.
Одно из этих требований крайне противоречиво. МВФ настаивает, чтобы решающую и обязывающую роль в органе, который выбирает антикоррупционных судей, играл Общественный совет международных экспертов. На первый взгляд, это должно обеспечить дополнительную гарантию добропорядочности кандидатов. Но с другой стороны – это противоречит Конституции Украины и является своеобразным вмешательством во внутренние дела государства.
Выводы международных экспертов должны носить характер рекомендательный, а не решающий. Хотя мы понимаем, что в существующих реалиях подобными рекомендациями могут пренебречь. Вспомним, как это произошло во время отбора судей Верховного суда. Тогда Высшая квалификационная комиссия судей допустила к конкурсу около 60% кандидатов, которых Общественный совет добродетели признал неприемлемыми.
Что может стать выходом из этой коллизии? Возможно, членами такого Общественного совета должны становиться не иностранцы, а украинские граждане, рекомендованные международными экспертами. Такие как, скажем, представители Украинского Хельсинкского союза или других правозащитных организаций, имеющих многолетнюю положительную репутацию среди международного сообщества.
Кому принадлежит идея создания антикоррупционного суда?
Это требование наших международных партнеров как часть генеральной стратегии борьбы с коррупцией. Не очень понятно, чем руководствуются инициаторы, ведь опыт создания и функционирования отдельных антикоррупционных судов в мировой практике небольшой и имеет место прежде всего в государствах Азии и Африки.
Из европейских стран такой опыт переняли только Болгария, Словакия и Хорватия. Однако согласно Всемирному рейтингу коррупции Transparency International, уровень коррупции в этих странах ощутимо не изменился. Это наводит на мысль о неэффективности модернизации судебной инфраструктуры без необходимых комплексных мероприятий по борьбе с коррупцией.
Теоретически функционирование антикоррупционного суда в Украине может быть оправданным. Однако для его эффективной работы нет механизма, который бы гарантировал, что судьи будут отобраны честные и высокоспециализированные, их работа будет независимой и беспристрастной.
Даже если, допустим, удастся создать кристально чистый и неподкупный судебный институт, сам по себе он "коррупционной погоды" не изменит. Как минимум реформированной не на бумаге, а на практике, должна быть вся судебная система. Должны заработать уже существующие антикоррупционные законы и разработаны новые нормативные акты. Главное – должно прекратиться давление на НАПК и НАБУ, попытки уменьшить их работоспособность.
Чем отличается новый законопроект?
Основное отличие законопроекта 7440-2 от предыдущего, инициированного президентом Украины Петром Порошенко и зарегистрированного в Верховной Раде перед Новым годом, связано с квалификационными требованиями.
В предыдущей версии кандидаты на должность судьи должны были иметь опыт профессиональной деятельности по противодействию коррупции в международных организациях и международных судебных учреждениях. Сейчас этого требования нет и это положительное изменение. Трудно найти судью, который работал в международном антикоррупционном судебном заведении.
Норма выглядела как попытка сделать антикоррупционный суд профессиональным и продвинутым, но поиск подобных специалистов усложнил бы процедуру формирования суда. Из-за недостатка кандидатов его можно было бы затягивать практически до бесконечности.
С отсутствием требования международного опыта связано и еще одно изменение в тексте. По предварительной версии, выбирать кандидатов должна Высшая квалификационная комиссия судей при участии Общественного совета международных экспертов. От совета в новой версии отказались.
Выделение антикоррупционного суда в абсолютно отдельную судебную ветвь, по замыслу, должно было бы стать залогом его полной независимости. К сожалению, в новом проекте не изменился ключевой момент, о котором активно говорит и украинское юридическое сообщество, и наши международные партнеры: назначить или уволить председателя Высшего антикоррупционного суда может Верховная Рада, порядок процедуры остался таким же, как и для всех других судов. А это несколько нивелирует разговоры о независимости.
Кто может быть судьей антикоррупционного суда?
Обязательное условие для занимаемой должности – стаж работы судьей, адвокатом или научная работа в области юриспруденции не менее семи лет. Стаж может быть совокупным: например, три года адвокатуры и четыре – судейства.
Идея назначать судьей Высшего антикоррупционного суда человека с исключительно научным стажем, теоретическими знаниями, без надлежащего процессуального опыта представляется мне сомнительной.
Законопроект 7440-2 вводит серьезные ограничения на замещение должности судьи антикоррупционных судов Украины.
Так, новая для нашей страны позиция: законодатели отказали в праве становиться судьями Высшего антикоррупционного суда себе и своим коллегам: судейский статус не сможет получить депутат любого уровня.
Не может быть судьей антикоррупционного суда тот, кто в течение последних десяти лет занимал должности в органах прокуратуры и правоохранительных органах.
Не могут стать членами Высшего антикоррупционного суда также бывшие члены Антимонопольного комитета, Счетной палаты, министры любых ведомств и их заместители. А еще – представители политических партий, точнее те, кто занимал в партии руководящие должности или имел отношение к получению денежных средств. Полный список можно посмотреть в тексте законопроекта.
То, что законодатели пытаются оградить антикоррупционный суд от наплыва бывших чиновников и коллег по цеху, это неплохо. Для нового судебного органа очень важно начать свое формирование из людей, которые не стремятся к власти, а пришли действительно осуществлять правосудие. Эти ограничения помогут новому суду хотя бы частично защититься от устоявшихся моделей кумовства и взяточничества, которые превалируют в украинских государственных органах. Другое дело – достаточно ли этих оговорок.
Каковы обязанности и функции суда?
Как по мне, в законопроекте 7440-2 много спорных и негативных моментов. Начнем с того, что сама юрисдикция антикоррупционных судов не до конца понятна. Формулировки законопроекта относительно юрисдикции достаточно свободные. Это означает, что в антикоррупционные суды могут повсеместно попадать подследственные Национальной полиции дела, которые не имеют прямого отношения к коррупции. Соответственно, в проекте не хватает уточнения: квалификация по каким именно статьям Уголовного кодекса будет рассматриваться в антикоррупционных судах. Кроме подследственных органов Нацполиции, дела в антикоррупционный суд также может подавать НАБУ.
Еще один рискованный момент: если на антикоррупционные суды будет возложена обязанность осуществлять надзор на стадии досудебного расследования, они будут работать крайне неэффективно из-за постоянного рассмотрения ходатайств и жалоб. В общем, в уголовных процессах этот надзор действительно осуществляет следственный судья из состава суда. Если количество судей здесь будет небольшим, они окажутся перегруженными, и тогда вся организация будет работать неэффективно.
Сколько будет судей, еще неизвестно. Сейчас мы делаем выводы по аналогии с другими судами, где из-за досудебного расследования судьи не имеют достаточно времени для рассмотрения дел по существу. Единственным выходом здесь может быть увеличение судейского штата, поскольку распределение этапов (досудебное расследование и рассмотрение дел по существу) между различными структурами создаст путаницу.
К какой инстанции относится суд?
Антикоррупционный суд – совершенно новая для украинских реалий специализированная структура. Его задача – рассматривать исключительно уголовные дела в коррупционных преступлениях.
Хотя новый антикоррупционный суд и будет называться “Высшим”, он не является кассационной инстанцией, как мы привыкли в случае других “высших” судов (Высший административный суд Украины, Высший хозяйственный суд Украины и Высший специализированный суд Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел).
По законопроекту, Антикоррупционный суд должен быть двухпалатным и выполнять функции первой инстанции и апелляционной.
Как будет финансироваться антикоррупционный суд?
Законодатель предусмотрел финансовую независимость антикоррупционного суда. Распорядителем средств, которые Госбюджет выделяет на его финансирование, будет сам суд. Это означает его материальную независимость от общей судебной системы и уменьшает возможности давления на судей.
Кто будет контролировать добропорядочность и профессионализм судей?
Еще один спорный момент: дисциплинарная ответственность судей антикоррупционного суда будет контролироваться Высшим советом правосудия, который осуществляет надзор и за другими судебными ветвями.
Отсутствие специализированного дисциплинарного органа означает, что на судей можно будет оказывать давление вплоть до увольнения их с должности. Согласитесь, значительно послушнее будет судья, который знает, что за попытки быть независимым и честным в своих решениях его могут в любой момент привлечь к дисциплинарной ответственности и уволить, как это делается с любым другим судом.
Решение тут было бы даже не в создании отдельного дисциплинарного органа – не факт, что он будет чем-то отличаться от действующего. Здесь нужен внешний контроль над дисциплинарным органом, чтобы он не злоупотреблял своими правами.
На что еще обратить внимание в законопроекте?
Интересно, что Высший антикоррупционный суд не может быть расположен в помещениях, где находятся государственные органы, органы местной власти или другие судебные учреждения. С одной стороны, распределение зданий логично с точки зрения структуризации. Но если ограничение специально создано как противодействие коррупции, то это немножко смешно. Переезд в отдельное здание не может стать рубежом, который не перейдут привыкшие “заносить” и/или давить.
Еще одна норма, над которой стоит подумать: в антикоррупционном суде, по проекту, должны рассматриваться дела, по которым сумма ущерба превышает 500 прожиточных минимумов (881 тыс. грн). Это достаточно высокий порог даже сейчас, а если его завысить, под него не подпадут мелкие чиновники, их дела этим судом рассматриваться не будут. А вот, скажем, в Словакии подобный специализированный суд нижнего предела не имеет, поэтому там рассматривают даже взятки в 50–100 евро.
Самое важное, как быстро законопроект поставят на голосование и чем оно завершится. На создание суда отводится 12 месяцев с момента принятия закона. Если его срочно примут, а не станут отправлять несколько раз на доработку, он заработает через год, в 2019-м.
