-1 Київ
Бюро економічної безпеки: наближення до українських реалій.
Після підготовки комітетом із питань, фінансів, податкової та митної політики проєкту закону №3087-д "Про Бюро економічної безпеки України" до другого читання у бізнесу постали питання: "Чи все враховано у законопроєкті? Чи дійсно новий орган відповідатиме європейським стандартам? Чи буде він адаптований до українських реалій? Чи вирішується питання припинення тиску на бізнес із боку всіх правоохоронних органів?"
Новий орган у разі запуску оперуватиме сучасними інструментами аналітичних досліджень, у діяльності якого превенція повинна домінувати над кримінально-правовим впливом, а захист прав та свобод громадян буде не популістським гаслом, а реальним девізом новоствореного органу.
Нашою експертною групою повсякчас наголошувалося на тому, що коріння всіх проблем – у діючій системі організації роботи правоохоронних органів та існуючій конструкції організації процесу досудового розслідування. Також у рамкових законах закладені некоректні підходи, що регулюють діяльність правоохоронних органів поза кримінальним процесом.
Тому нами була запропонована концепція побудови ризик-орієнтованої системи протидії злочинам у сфері економіки. І це не тільки визначення компетенції кожного правоохоронного та контролюючого органу у відверненні кримінальних загроз у сфері економіки, виявленні та розслідуванні злочинів у сфері економіки. Це інструменти, механізми та способи вирішення проблем такого характеру. Ми наголошуємо: саме системи, де всі елементи взаємопов’язані та взаємообумовлені і, відповідно, не можуть існувати виокремлено один від одного. Найбільша проблема влади в тому, що вона розглядає діяльність зі створенням БЕБУ чи реформування будь-якого правоохоронного органу поза процесом функціонування правоохоронної системи в цілому. Такий підхід завжди викликає супротив та несприйняття його суспільством, бізнесом та експертним середовищем.
Чому ми обрали саме такий шлях вирішення системних проблем і на чому базується логіка нашого підходу? Порівняємо його з підходами, які запропоновані авторами законопроєкту. У який спосіб вони намагаються позбавити впливу на бізнес, наприклад, СБУ, Національну поліцію, а в разі потреби – ДБР?
1. Необхідно усвідомлювати, що закони України "Про Службу безпеки України", "Про Національну поліцію", "Про Державне бюро розслідувань", "Про Національне антикорупційне бюро України" та "Про Бюро економічної безпеки України" визначають повноваження цих органів поза досудовим розслідуванням та оперативно-розшуковою діяльністю, у випадках із СБУ ще контррозвідувальною діяльністю та ін. Повноваження кожного із цих органів визначаються відповідно Кримінальним процесуальним кодексом України та законом України "Про оперативно-розшукову діяльність".
Прикладом повноважень поза кримінальним процесом та оперативно-розшуковою діяльністю, що стосується взаємовідносин із бізнесом, є:
- "одержувати в установленому законом порядку на письмову вимогу керівника органу або оперативного підрозділу Служби безпеки України від митних органів, фінансових та інших установ, підприємств, організацій (незалежно від форми власності) інформацію і документи про операції, стан рахунків і рух коштів на них за конкретний проміжок часу (із розшифруванням сум, дати призначення та контрагента платежу), вклади, внутрішньо- та зовнішньоекономічні угоди, а також завірені копії документів, на підставі яких було відкрито рахунок конкретної юридичної або фізичної особи... (п. 1 ч. 2 ст. 25 закону України "Про Службу безпеки України");
- "витребовує та одержує в установленому законом порядку від інших правоохоронних та державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій інформацію, необхідну для виконання повноважень Бюро економічної безпеки України" (п. 12 ч. 1 ст. 8 проєкту закону України "Про бюро економічної безпеки України" та ін.)
При цьому в законі України "Про Національну поліцію" немає й згадки про економічні злочини. Однак це не позбавляє критики цю інституцію з приводу тиску на бізнес.
2. Схожі конструкції є й у законі України "Про оперативно-розшукову діяльність". У ст. 8 визначено, що оперативним підрозділам для виконання завдань надається право порушувати в установленому законом порядку питання про проведення перевірок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та осіб, які займаються підприємницькою діяльністю або іншими видами господарської діяльності індивідуально, та брати участь у їх проведенні; ознайомлюватися з документами та даними, що характеризують діяльність підприємств, установ та організацій, вивчати їх за рахунок коштів, що виділяються на утримання підрозділів, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, виготовляти копії з таких документів, на вимогу керівників підприємств, установ та організацій – виключно на території таких підприємств, установ та організацій..."
Колізій чи протиріч цих законів, наприклад, із Податковим кодексом України та іншими законами досить багато. Однак практика свідчить, що переважна більшість зловживань правоохоронними органами здійснюється саме в межах досудового розслідування. Відповідно, проблему треба шукати у процесуальних конструкціях, тобто у КПК України.
Якщо проаналізувати окремі статті КПКУ, наприклад, ст. 216, де визначена підслідність правоохоронних органів, зокрема СБУ, можна звернути увагу, що лише декілька статей Кримінального кодексу України, по яких проводять досудове розслідування слідчі органи безпеки, можуть бути використані з метою тиску на бізнес.
Це статті 110-2 (фінансування дій, вчинених із метою насильницької зміни чи повалення конституційного ладу або захоплення державної влади, зміни меж території або державного кордону України), 201 (контрабанда), 201-1 (переміщення через митний кордон України поза митним контролем або із приховуванням від митного контролю лісоматеріалів або пиломатеріалів цінних та рідкісних порід дерев, лісоматеріалів необроблених, а також інших лісоматеріалів, заборонених до вивозу за межі митної території України), 258-5 (фінансування тероризму) тощо.
3. Поряд із цим іншою поєднаною передумовою, що створює можливості для такого тиску, є те, як кореспондуються між собою окремі статті КПК України. Відповідно до ч. 1. ст. 214. КПКУ, "слідчий, дізнавач, прокурор невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або після самостійного виявлення ним із будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, зобов’язаний внести відповідні відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань, розпочати розслідування…" Ч. 4 цієї статті: "слідчий, прокурор, інша службова особа, уповноважена на прийняття та реєстрацію заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, зобов’язані прийняти та зареєструвати таку заяву чи повідомлення. Відмова у прийнятті та реєстрації заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення не допускається".
У ч. 10 ст. 216 КПК зазначено: "Якщо під час досудового розслідування буде встановлено інші злочини, вчинені особою, щодо якої ведеться досудове розслідування, або іншою особою, якщо вони пов’язані із злочинами, вчиненими особою, щодо якої ведеться досудове розслідування, і які не підслідні тому органу, який здійснює у кримінальному провадженні досудове розслідування, прокурор, який здійснює нагляд за досудовим розслідуванням, у разі неможливості виділення цих матеріалів в окреме провадження своєю постановою визначає підслідність всіх цих злочинів".
Ч. 2. ст. 218: "Якщо слідчому із заяви, повідомлення або інших джерел стало відомо про обставини, які можуть свідчити про кримінальне правопорушення, розслідування якого не віднесене до його компетенції, він проводить розслідування доти, доки прокурор не визначить іншу підслідність".
Таким чином, будь-який уповноважений орган може прийняти заяву про будь-який злочин і розслідувати його доти, доки прокурор не визначить іншу підслідність. А скільки на це піде часу – невідомо. На користь авторів законопроєкту треба сказати, що вони скористалися нашою пропозицією та визначили п’ятиденний термін для прийняття такого рішення.
4. Треба також брати до уваги, що до процесу розслідування, окрім слідчих, безпосередньо причетний прокурор, який, відповідно до ч. 2 ст. 36, "здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва…", та має широкі повноваження щодо початку та закриття кримінальних проваджень, проведення слідчих дій, негласних слідчих дій, скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих та багато іншого, чим можна було б скористатися з метою припинення тиску на бізнес.
Також причетний слідчий суддя, який наділений повноваженнями контролю за законністю та обґрунтованістю рішень та дій (бездіяльності) слідчого і прокурора; обмеження при проведенні досудового розслідування конституційних прав людини шляхом застосування заходів забезпечення кримінального провадження, проведення окремих слідчих та негласних слідчих дій і рішень органів досудового розслідування. Таким чином, відповідно до ст. 94 КПКУ, тільки ланцюг "слідчий – прокурор", "слідчий – суддя" "…за своїм внутрішнім переконанням, яке ґрунтується на всебічному, повному й неупередженому дослідженні всіх обставин кримінального провадження, керуючись законом, оцінюють кожний доказ із точки зору належності, допустимості, достовірності, а сукупність зібраних доказів – із точки зору достатності та взаємозв’язку для прийняття відповідного процесуального рішення".
5. Таким чином, факторами, що призводять до тиску на бізнес є: по-перше, широка дискреція прокурора в питаннях досудового розслідування (але її обмежувати не можна, це може призвести до колапсу процесу розслідування всіх правоохоронних органів); по-друге, характер злочинів підслідних правоохоронному органу. Наприклад, для СБУ особлива увага звертається на ті, що стосуються руху неконтрольованих фінансових потоків.
В Україні на руках в учасників організованих злочинних груп, олігархів, корумпованих чиновників та звичайних підприємців сконцентрована багатомільярдна маса неконтрольованої готівки, яка може бути спрямована на фінансування протиправної діяльності. У більшості випадках центром її генерування є так звані конвертаційні центри, а враховуючи те, що клієнтами таких центрів є також представники реального сектору економіки, це створює беззаперечний привід для будь-якого правоохоронного органу, зокрема СБУ, використовувати цей фактор для тиску на бізнес.
Законопроєкт 3087-д, не дивлячись на те, що в ньому були враховані зауваження та рекомендації експертного середовища та депутатів стосовно посилення аналітичної складової, усе одно виявився не системним. Він жодним чином не вирішує проблеми тиску на бізнес.
На погляд голови комітету фінансів, податкової та митної політики та авторського колективу, такі зміни законодавства як виключення із законів України:
- "Про Службу безпеки України" норм, що стосуються розслідувань у сфері економіки, зокрема захист державного економічного потенціалу України; попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління й економіки; виключення зі складу Служби безпеки України підрозділу з боротьби з корупцією та організованою злочинністю;
- "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" норм щодо виключення спеціальних підрозділів із боротьби з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України з переліку державних органів, спеціально створених для боротьби з організованою злочинністю;
- "Про національну безпеку України" норми щодо забезпечення Службою безпеки України економічної безпеки держави шляхом здійснення контррозвідувального захисту;
- а також запровадження норми щодо заборони доручати проведення слідчих (розшукових) дій оперативним підрозділам Служби безпеки України під час досудового розслідування кримінальних правопорушень, які віднесені законом до підслідності Бюро економічної безпеки, зможуть вирішити проблему тиску на бізнес – є дуже сумнівними. На наш погляд, це хибний шлях, який буде мати серйозні негативні наслідки.
Тож ключова проблема не в нормативних конструкціях законодавчих актів, які окреслюють повноваження СБУ або іншого правоохоронного органу. Вона криється в системі організації досудового розслідування. Нами ще не піднімалися проблемні питання, до яких вдаються правоохоронці, щоб отримати привід контактувати з підприємцем. Це умисне включення до обставин, які підлягають доказуванню подій, які не мають відношення до розслідуваного кримінального провадження, а також різні маніпуляції з розширенням, змінами фабул розслідуваної кримінальної події тощо.
6. Тепер щодо ризиків запровадження у КПК України такої новації, як дослідча перевірка. Якщо дуже коротко, це фактично буде стосуватися кількох ключових моментів:
- зміняться строки внесення заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань із 24 годин до N-кількості діб;
- буде визначена форма реагування уповноваженого суб’єкта в разі закінчення строків дослідчої перевірки (розпочати кримінальне провадження, відмовити в його відкритті або направити за підслідністю чи юрисдикцією органу розслідування);
- будуть визначені інструменти дослідчої перевірки на кшталт: відібрання пояснення; проведення медичного освідування; отримання висновку спеціаліста і зняття показань технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису; вилучення знарядь і засобів вчинення кримінального правопорушення, речей і документів, що є безпосереднім предметом кримінального правопорушення, або які виявлені під час затримання особи, особистого огляду або огляду речей. Можливо, цей перелік збільшиться, а можливо, навпаки.
Враховуючи те, що щорічна кількість розслідуваних кримінальних проваджень у всіх правоохоронних органах коливається від 1,5 до 1,7 млн, на перший погляд, цілком логічною могла виглядати така пропозиція, але диявол криється в деталях. Як це може вплинути на бізнес? Однозначно негативно, оскільки буде мати високі корупційні ризики. Попри те, що ризик – це категорія, яка характеризується саме ймовірністю виникнення якихось наслідків, у цьому випадку вони будуть неймовірно високі.
Що саме ми маємо на увазі? По-перше, у разі отримання фактично кожної заяви про вчинене кримінальне правопорушення із метою їх перевірки працівник правоохоронного органу буде вимушений відбирати по суті таких повідомлень пояснення у директора, бухгалтера та інших причетних до події осіб. По-друге, робити копії первинних документів, щоб отримати висновок спеціаліста. По-третє, у разі отримання таких заяв та повідомлень різними правоохоронними органами та ще за різні періоди податкової звідності такий процес може бути нескінченним та неконтрольованим.
7. Однак, не дивлячись на безвихідь ситуації, що склалася, експертною групою, яка останні роки досліджувала проблеми щодо можливості імплементації прогресивної ILP моделі в існуючу систему організації правоохоронної діяльності, було запропоновано системний підхід щодо комплексного застосування ризик-орієнтованого підходу як у системі досудового розслідування, так і поза цим процесом.
Зокрема, було запропоновано ввести у КПК України низку норм щодо застосування системи ризиків та загроз, яка б передбачала: встановлення три- – п'ятирівневої системи визначення загроз з оцінкою можливих наслідків (збитків) від них, поєднаних залежно від рівня загрози зі способами та інструментами реагування на них; запровадження оцінки ризиків щодо початку або закриття кримінальних проваджень (проведення слідчих розшукових дій (НСРД); запровадження системи визначення пріоритетності розслідування кримінальних проваджень тощо. Уніфікована методологія повинна бути прописана підзаконним нормативним актом або наказом ГПУ на кшталт Положення про ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань України.
Ризик-орієнтований компонент поза кримінальним процесом та оперативно-розшуковою діяльністю, імплементований у закони, що регулюють діяльність правоохоронних органів, повинен охоплювати: систему побудови стратегічного менеджменту (проведення стратегічного аналізу); управління ризиками із зазначенням інструментів реагування, що забезпечують мінімізацію таких ризиків залежно від рівня загрози; критерії ризику; комплекс заходів з оцінки ризиків; надання статусу аналітичному продукту тощо. Треба усвідомлювати, що запропонована система значно зменшить корупційні ризики та зробить аналітику серйозним інструментом у роботі правоохоронних органів.
На жаль, в інший спосіб вирішити існуючі проблеми, враховуючи реалії сьогодення, вкрай складно. Якщо йти шляхом непрорахованої сепарації правоохоронних органів, обмеження їхніх повноважень або бездумного впливу на дискрецію прокурорської діяльності, це однозначно призведе до серйозного загострення криміногенної ситуації. Тоді на бізнес будуть тиснути не тільки правоохоронці, а й кримінал. Окрім того, ми позбавимо правоохоронні органи можливостей усунути з економіки потужні організовані злочинні групи та знищити системні кримінальні схеми.
Джерело: "ГОРДОН"
