-2 Киев
Бюро экономической безопасности: приближение к украинским реалиям.
После подготовки комитетом по вопросам, финансов, налоговой и таможенной политики проекта закона №3087-д "О Бюро экономической безопасности Украины" ко второму чтению у бизнеса возникли вопросы: "Все ли включено в законопроект? Действительно ли новый орган будет отвечать европейским стандартам? Будет ли он адаптирован к украинским реалиям? Решается ли вопрос о прекращении давления на бизнес со стороны всех правоохранительных органов?"
Новый орган, в случае запуска, будет оперировать современными инструментами аналитических исследований, в деятельности которого превенция должна доминировать над уголовно-правовым воздействием, а защита прав и свобод граждан будет не популистским лозунгом, а реальным девизом новосозданного органа.
Нашей экспертной группой постоянно подчеркивалось, что корни всех проблем находятся в действующей системе организации работы правоохранительных органов и в существующей конструкции организации процесса досудебного расследования. Также в рамочных законах заложены некорректные подходы, регулирующие деятельность правоохранительных органов за пределами уголовного процесса.
Поэтому нами была предложена концепция построения ориентированной на риски системы противодействия преступлениям в сфере экономики. И это не только определение компетенции каждого правоохранительного и контролирующего органа в предотвращении криминальных угроз в сфере экономики, выявление и расследовании преступлений в сфере экономики. Это инструменты, механизмы и способы решения проблем такого характера. Мы подчеркиваем: именно системы, где все элементы взаимосвязаны и взаимообусловлены и, соответственно, не могут существовать отдельно друг от друга. Самая большая проблема власти заключается в том, что она рассматривает деятельность, связанную с созданием БЭБУ или реформированием любого правоохранительного органа вне процесса функционирования правоохранительной системы в целом. Такой подход всегда вызывает сопротивление и неприятие его обществом, бизнесом и экспертной средой.
Почему мы выбрали именно такой путь решения системных проблем и на чем базируется логика нашего подхода? Сравним его с подходами, которые предложены авторами законопроекта. Каким образом они пытаются лишить влияния на бизнес, например, СБУ, Национальную полицию, а в случае необходимости – ГБР?
1. Необходимо осознавать, что законы Украины "О Службе безопасности Украины", "О Национальной полиции", "О Государственном бюро расследований", "О Национальном антикоррупционном бюро Украины" и "О Бюро экономической безопасности Украины" определяют полномочия этих органов вне досудебных расследований и оперативно-разыскной деятельности, в случаях, связанных с СБУ, еще и контрразведывательной деятельности и др. Полномочия каждого из этих органов определяются в соответствии с Уголовным процессуальным кодексом Украины и законом Украины "Об оперативно-разыскной деятельности".
Примерами полномочий вне уголовного процесса и оперативно-разыскной деятельности, касающихся взаимоотношений с бизнесом, являются:
- "получение в установленном законом порядке по письменному требованию руководителя органа или оперативного подразделения Службы безопасности Украины от таможенных органов, финансовых и других учреждений, предприятий, организаций (независимо от формы собственности) информации и документов об операциях, состоянии счетов и движении средств на них за конкретный промежуток времени (с расшифровкой сумм, даты назначения и контрагента платежа), вкладов, внутри- и внешнеэкономических сделок, а также заверенных копий документов, на основании которых был открыт счет конкретного юридического или физического лица…" (п. 1. ч. 2. ст. 25 закона Украины "О Службе безопасности Украины);
- "истребование и получение в установленном законом порядке от правоохранительных и государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций информации, необходимой для выполнения полномочий Бюро экономической безопасности Украины" (п. 12 ч. 1 ст. 8 проекта закона Украины "О бюро экономической безопасности Украины" и др.).
При этом в законе Украины "О Национальной полиции" нет и упоминания об экономических преступлениях. Однако это не лишает критики этот институт касательно давления на бизнес.
2. Похожие конструкции есть и в законе Украины "Об оперативно-разыскной деятельности". В ст. 8 определено, что "оперативным подразделениям для выполнения задач предоставляется право ставить в установленном законом порядке вопрос о проведении проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений, организаций независимо от формы собственности и от лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью или другими видами хозяйственной деятельности индивидуально, и участвовать в их проведении; знакомиться с документами и данными, характеризующими деятельность предприятий, учреждений и организаций, изучать их за счет средств, выделяемых на содержание подразделений, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, изготавливать копии таких документов по требованию руководителей предприятий, учреждений и организаций – исключительно на территории таких предприятий, учреждений и организаций... ".
Коллизий или противоречий между этими законами, например между Налоговым кодексом Украины и другими законами, достаточно много. Однако практика показывает, что подавляющее большинство злоупотреблений правоохранительными органами осуществляется именно в рамках досудебного расследования. Соответственно, проблему надо искать в процессуальных конструкциях, то есть в УПК Украины.
Если проанализировать отдельные статьи УПК, например ст. 216, где определена подследственность правоохранительных органов, в частности СБУ, можно обратить внимание, что только несколько статей Уголовного кодекса Украины, по которым проводят досудебное расследование следственные органы безопасности, могут быть использованы для давления на бизнес.
Это статьи 110-2 (финансирование действий, совершенных с целью насильственного изменения или свержения конституционного строя или захвата государственной власти, изменения границ территории или государственной границы Украины), ст. 201 (контрабанда), ст. 201-1 (перемещение через таможенную границу Украины вне таможенного контроля или с сокрытием от таможенного контроля лесоматериалов или пиломатериалов ценных и редких пород деревьев, лесоматериалов необработанных, а также иных лесоматериалов, запрещенных к вывозу за пределы таможенной территории Украины), ст. 258-5 (финансирование терроризма) и др.
3. Наряду с этим другая совмещенная предпосылка, которая создает возможности для такого давления, – это то, как корреспондируются между собой отдельные статьи УПК Украины. В соответствии с ч. 1. ст. 214 УПК "следователь, дознаватель, прокурор безотлагательно, но не позднее 24 часов после подачи заявления, сообщения о совершенном уголовном правонарушении или после самостоятельного выявления им из любого источника обстоятельств, которые могут свидетельствовать о совершении уголовного преступления, обязан внести соответствующие сведения в Единый реестр досудебных расследований, начать расследование... ". Ч. 4 этой статьи: "следователь, прокурор, другое должностное лицо, уполномоченное на принятие и регистрацию заявлений и сообщений об уголовных правонарушениях, обязаны принять и зарегистрировать такое заявление или сообщение. Отказ в принятии и регистрации заявления или сообщения об уголовном правонарушении не допускается".
Ч. 10 ст. 216 УПКУ гласит: "Если во время досудебного расследования будут установлены другие преступления, совершенные лицом, в отношении которого ведется досудебное расследование, или другим лицом, если они связаны с преступлениями, совершенными лицом, в отношении которого ведется досудебное расследование, и которые не подследственны тому органу, который осуществляет в уголовном производстве досудебное расследование, прокурор, осуществляющий надзор за досудебным расследованием, в случае невозможности выделения этих материалов в отдельное производство своим постановлением определяет подследственность всех этих преступлений".
Ч. 2. ст. 218: "Если следователю с заявления, сообщения или других источников стало известно об обстоятельствах, которые могут свидетельствовать об уголовном правонарушении, расследование которого не отнесено к его компетенции, он проводит расследование, пока прокурор не определит другую подследственность".
Таким образом, любой уполномоченный орган может принять заявление о любом преступлении и расследовать его до тех пор, пока прокурор не определит другую подследственность. А сколько на это уйдет времени, неизвестно. В пользу авторов законопроекта нужно сказать, что они воспользовались нашим предложением и определили пятидневный срок для принятия такого решения.
4. Надо также учесть, что к процессу расследования, кроме следователей, непосредственно причастен прокурор, в соответствии с ч. 2 ст. 36: "…осуществляет надзор за соблюдением законов при проведении досудебного расследования в форме процессуального управления...", и имеет широкие полномочия касательно начала и закрытия уголовных производств, проведения следственных действий, негласных следственных действий, имеет полномочие по отмене незаконных и необоснованных постановлений следователей и многое другое, чем можно было бы воспользоваться с целью прекращения давления на бизнес.
Также причастный следственный судья, который наделен полномочиями контроля над законностью и обоснованностью решений и действий (бездействия) следователя и прокурора; ограничения при проведении досудебного расследования конституционных прав человека путем применения мер обеспечения уголовного производства, производства отдельных следственных и негласных следственных действий и решений органов предварительного расследования. Таким образом, в соответствии со ст. 94 УПК только цепочка "следователь – прокурор", "следователь – судья" "...по своему внутреннему убеждению, которое основывается на всестороннем, полном и беспристрастном исследовании всех обстоятельств уголовного производства, руководствуясь законом, оценивают каждое доказательство с точки зрения относимости, допустимости, достоверности, а совокупность собранных доказательств – с точки зрения достаточности и взаимосвязи для принятия соответствующего процессуального решения".
5. Таким образом, факторами, которые приводят к давлению на бизнес, являются: во-первых, широкая дискреция прокурора в вопросах досудебного расследования (но ее ограничивать нельзя, это может привести к коллапсу процесса расследования всех правоохранительных органов); во-вторых, характер преступлений подследственных правоохранительному органу. Например, для СБУ особое внимание обращается на те преступления, что касаются движения неконтролируемых финансовых потоков.
В Украине на руках у участников организованных преступных групп, олигархов, коррумпированных чиновников и обычных предпринимателей сконцентрирована многомиллиардная масса неконтролируемых наличных денег, которые могут быть направлены на финансирование противоправной деятельности. В большинстве случаев центром их генерирования являются так называемые конвертационные центры, а учитывая то, что клиентами таких центров являются также представители реального сектора экономики, это создает бесспорный повод для любого правоохранительного органа, в частности СБУ, использовать этот фактор для давления на бизнес.
Законопроект №3087-д, несмотря на то, что в нем учтены замечания и рекомендации экспертной среды и депутатов по усилению аналитической составляющей, все равно оказался не системным. Он никоим образом не решает проблемы давления на бизнес.
На взгляд председателя комитета финансов, налоговой и таможенной политики и авторского коллектива, необходимы такие изменения законодательства как исключения из законов Украины:
- "О Службе безопасности Украины" норм, касающихся расследований в сфере экономики, в частности: защита государственного экономического потенциала Украины; предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие преступлений против коррупции и организованной преступной деятельности в сфере управления и экономики; исключения из состава Службы безопасности Украины подразделения по борьбе с коррупцией и организованной преступностью;
- "Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью" норм относительно исключения специальных подразделений по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины из перечня государственных органов, специально созданных для борьбы с организованной преступностью;
- "О национальной безопасности Украины" нормы по обеспечению Службой безопасности Украины экономической безопасности государства путем осуществления контрразведывательной защиты;
- а также введение нормы о запрете поручать проведение следственных (разыскных) действий оперативным подразделениям Службы безопасности Украины во время досудебного расследования уголовных правонарушений, отнесенных законом к подследственности Бюро экономической безопасности, сможет решить проблему давления на бизнес – является очень сомнительными. На наш взгляд, это ошибочный путь, который будет иметь серьезные негативные последствия.
Поэтому ключевая проблема не в нормативных конструкциях законодательных актов, которые определяют полномочия СБУ или иных правоохранительных органов. Она кроется в системе организации досудебного расследования. Нами еще не поднимались проблемные вопросы, к которым прибегают правоохранители, чтобы получить повод для контактирования с предпринимателем. Это умышленное включение в обстоятельствах, подлежащих доказыванию событий, которые не имеют отношения к расследуемому уголовному производству, а также различные манипуляции с расширением, изменениями фабул расследуемого уголовного события и тому подобное.
6. Теперь относительно рисков введения в УПК Украины такого новшества как доследственная проверка. Если очень коротко, это фактически будет касаться нескольких ключевых моментов:
- изменятся сроки внесения заявления, сообщения о совершенном уголовном правонарушении в Единый реестр досудебных расследований Украины с 24 часов до N-количества суток;
- будет определена форма реагирования уполномоченного субъекта в случае истечения сроков доследственной проверки (начать уголовное производство, отказать в его открытии или направить по подследственности или юрисдикции органа расследования);
- будут определены инструменты доследственной проверки такого типа, как: отъем объяснения; проведение медицинского освидетельствования; получение вывода специалиста и снятия показаний технических приборов и технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи; изъятие орудий и средств совершения уголовного преступления, вещей и документов, являющихся непосредственным предметом уголовного преступления или обнаруженных при задержании лица, личном досмотре или досмотре вещей. Возможно, этот перечень увеличится, а возможно – наоборот.
Учитывая, что ежегодное количество расследованных уголовных производств во всех правоохранительных органах колеблется от 1,5 до 1,7 млн, на первый взгляд, вполне логичным могло выглядеть такое предложение, но дьявол кроется в деталях. Как это может повлиять на бизнес? Однозначно негативно, поскольку будет иметь высокие коррупционные риски. Несмотря на то, что риск – это категория, которая характеризуется именно вероятностью возникновения каких-то последствий, в этом случае они будут невероятно высоки.
Что именно мы имеем в виду? Во-первых, в случае получения фактически каждого заявления о совершенном уголовном правонарушении с целью их проверки работник правоохранительного органа будет вынужден отбирать по сути таких сообщений объяснения у директора, бухгалтера и других причастных к событию лиц. Во-вторых, делать копии первичных документов, чтобы получить заключение специалиста. В-третьих, в случае получения таких заявлений и сообщений различными правоохранительными органами и еще за различные периоды налоговой отчетности такой процесс может быть бесконечным и неконтролируемым.
7. Однако, несмотря на безысходность ситуации, сложившейся экспертной группой, которая последние годы исследовала проблемы по возможности имплементации прогрессивной ILP-модели в существующую систему организации правоохранительной деятельности, был предложен системный подход к комплексному применению ориентированного на риски подхода как в системе досудебного расследования, так и вне этого процесса.
В частности, было предложено ввести в УПК Украины ряд норм по применению системы рисков и угроз, предусматривающей: установление трех- – пятиуровневой системы определения угроз и оценки возможных последствий (убытков) от них, объединенных, в зависимости от уровня угрозы, со способами и инструментами реагирования на них; введение оценки рисков по началу или закрытию уголовных производств (проведение следственных разыскных действий (НСРД), введение системы определения приоритетности расследования уголовных производств и т.д. Унифицированная методология должна быть прописана подзаконным нормативным актом или приказом ГПУ вроде положения о ведении Единого реестра досудебных расследований Украины.
Ориентированный на риски компонент вне уголовного процесса и оперативно-разыскной деятельности, имплементированный в законы, регулирующие деятельность правоохранительных органов, должен включать: систему построения стратегического менеджмента (проведение стратегического анализа) управления рисками с указанием инструментов реагирования, обеспечивающих минимизацию этих рисков в зависимости от уровня угрозы; критерии риска; комплекс мероприятий по оценке рисков; предоставление статуса аналитического продукта и т.д. Надо понимать, что предложенная система значительно уменьшит коррупционные риски и сделает аналитику серьезным инструментом в работе правоохранительных органов.
К сожалению, по-другому решить существующие проблемы, учитывая реалии, крайне сложно. Если идти по пути не просчитанной сепарации правоохранительных органов, ограничения их полномочий или бездумного воздействия на дискреции прокурорской деятельности, это однозначно приведет к серьезному обострению криминогенной ситуации. Тогда на бизнес будут давить не только правоохранители, но и криминал. Кроме того, мы лишим правоохранительные органы возможностей устранить в сфере экономики мощные организованные преступные группы и уничтожить системные криминальные схемы.
Источник: "ГОРДОН"
