+1 Київ
За планом президента і законотворців, Національне бюро фінансової безпеки (НБФБ) має стати ще одним правоохоронним органом зі спеціалізацією із розслідування та превенції економічних злочинів. У законопроекті прописано, що орган “має забезпечувати фінансову безпеку держави шляхом захисту державних фінансів на вході до бюджету, при розподілі бюджетних ресурсів, протидії відмиванню доходів, одержаних злочинним шляхом, виявлення та розшуку активів, одержаних від підслідних економічних злочинів”.
Які завдання доручать бюро?
Новий орган має позбавити економіку та бізнес від впливу ГПУ, СБУ, НАБУ і Нацполіцію, МВС та інших силовиків.
На перший погляд, непогана ідея, втім поки що законодавцем не прописано механізми, якими б створення нового органу позбавляло старі структури наявних повноважень. Які саме економічні злочини перейдуть до підслідності НБФБ, поки що не до кінця зрозуміло. Для цього законодавцям потрібно внести серйозні зміни до Кримінального процесуального та Податкового кодексів і ухвалити низку спецзаконів (що, зрештою, може виявитися недоцільним і складним на практиці).
Якщо законом визначать певну цінову градацію, економічні злочини від якої суми потраплять під юрисдикцію НБФБ, це може створити певну плутанину: під час розслідування справи цифра, що в ній фігурує, може ставати як більшою, так і меншою, тож юрисдикція може мінятися. А це означає, що до одного й того самого підприємства із розслідуванням (або нібито для превенції злочину) можуть приходити по черзі кілька правоохоронних структур. Це і знижує ефективність роботи правоохоронців, і заважає бізнесу нормально функціонувати.
Певна частина функцій, які законодавець покладає на НБФБ, прямо чи опосередковано конфліктують із повноваженнями Національної поліції, Державного бюро розслідувань та НАБУ. Зокрема, “розшук та арешт коштів та іншого майна, що можуть бути предметом конфіскації у кримінальних правопорушеннях, віднесених до підслідності НБФБ”.
Інші – прописані надто абстрактно:
- підготовка рекомендацій органам влади стосовно усунення фінансового та правового підґрунтя щодо існування системних кримінальних схем;
- руйнування системних схем учинення злочинів та кримінальної інфраструктури, яка їх обслуговує;
- виявлення злочинних технологій, схем і механізмів злочинної діяльності.
Такі формулювання можуть породити проблеми під час оскарження дій представників НБФБ.
Кому буде підпорядковане НБФБ?
Другий момент, котрий змушує дивитися на новостворюване бюро без зайвого оптимізму, – це підконтрольність президенту, а підзвітність – Верховній Раді. Це створює певну небезпеку того, що орган перебуватиме, що називається, “в ручному управлінні”.
Ця підозра посилюється тим, що для бюро не створена система стримувань і противаг, як це заведено щодо інших правоохоронних органів і в Україні, і в цивілізованому світі. Законодавство прописане так, що усі правоохоронні органи тим чи іншим чином стримують один одного та накладають один на одного певні обмеження, контролюють виконання тих чи інших дій.
Але НБФБ, за законопроектом, – структура абсолютно незалежна від інших правоохоронних інституцій. Офіційно це робиться для того, щоб запобігти корупційним ризикам і мінімізувати впливи. Та все ж без системи контролю бюро зможе безперешкодно зловживати широкими повноваженнями, котрі отримає після внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів.
Серед механізмів контролю законопроектом поки що передбачено лише “систему підрозділів власної безпеки”, яка займатиметься можливими правопорушеннями у діяльності працівників бюро.
Хто визначатиме кадровий склад бюро?
Формально, директора НБФБ обирають за конкурсом. Та конкурсна комісія (як і у випадку зі, скажімо, НАБУ або САП) складається виключно з осіб, поданих владною верхівкою: по три особи від президента, Верховної Ради та Кабінету Міністрів. Це означає номінативну роль цієї комісії, і в сукупності із подальшою підконтрольністю президенту посилює підозри щодо повного контролю над цим органом.
Представництво громадськості з’являється при формуванні кваліфікаційно-дисциплінарної комісії (КДК) органів НБФБ, яка має розглядати дисциплінарні скарги та звернення в органах бюро, проводити конкурси на вакантні посади та атестувати працівників.
Водночас до складу КДК центрального НБФБ входять:
- чотири особи, визначені директором НБФБ (про підконтрольність якого ми вже писали);
- дві особи, визначені Верховною Радою;
- одна особа зі складу Ради громадського контролю.
Тобто в комісії, яка, по суті, визначає більшість кадрів і має великий вплив на всіх працівників апарату бюро, визначено лише одне місце для представників громадських організацій. Навряд чи ця одна особа зможе мати суттєвий уплив на рішення.
Модель Intelligence Led Policing
Основою досудового розслідування НБФБ законопроект визначає так звану Intelligence Led Policing (ILP-модель). Сама по собі модель розумна й логічна. Вона зобов’язує правоохоронні органи детально проаналізувати всі наявні дані, перш ніж вдаватися до активних дій. І вказівка на ILP-модель у законопроекті підкреслює бажання законотворців та президента зробити бюро перш за все аналітичним центром. Його діяльність повинна носити превентивний характер: він має запобігати подальшим правопорушенням через дослідження причин і передумов їх виникнення.
Проблема у тому, що ані поданий законопроект, ані будь-яке інше положення в українському законодавстві не містить визначення ILP-моделі. Тобто, прописуючи основу функціонування настільки важливого органу, законодавець посилається на непрописане в національному законодавстві поняття.
Та, повторюся, сама по собі модель, витоки якої – в американській правоохоронній системі, прекрасна. Вона змушує правоохоронні органи збирати, оцінювати та поширювати інформацію таким чином, аби захистити індивідуальну конфіденційність.
Лишається багато речей, про які важко говорити до внесення змін у КК і КПК. Зокрема, один із перших варіантів законопроекту наділяв слідчих нового органу (тоді це називалося Службою фінансових розслідувань) правом застосовувати широкий спектр поліцейських заходів: оперативка, прослуховування, зовнішнє спостереження, спецпризначенці, штурм… У поточному варіанті ми цього не бачимо, але гарантій, що такі повноваження бюро не отримає, теж немає.
