+9 Киев
Требование Евромайдана об отставке президента и правительства политиками переформулировалось в реформу Конституции. Оппозиция и активисты намерены добиться возврата к парламентско-президентской форме правления. Для этого парламентское меньшинство подготовило Акт о возвращении к Конституции 2004 года и законопроекты по изменению основного закона страны.
После переговоров оппозиционной тройки с президентом Виктором Януковичем, по словам главы Минюста Елены Лукаш, “стороны констатировали несовершенство норм Закона № 2222 (вводившего реформу Конституции — Gordonua.com) и отсутствие собственных наработок текстов конституции”.
Нехватка альтернатив не может не озадачивать. В избирательных кампаниях Основной закон традиционно винят во множестве проблем, а политические силы не раз писали и расхваливали собственные проекты. Новая Конституция стала неким мифом, магическим документом, который в далеком будущем сможет решить все проблемы украинцев. Подготовка правок приобрела имиджевое значение: как и Виктор Ющенко, Виктор Янукович тоже создал Конституционную ассамблею.
Тем не менее, подобные проекты обычно – лишь тактический ход. В них сложно увидеть стратегические позиции, которые бы гарантировали демократичность власти при разных президентах и премьерах, будь то Янукович, Ющенко, Тимошенко, Кличко или же Тягнибок с Симоненко. Упираясь в расстановку государственных рычагов, авторы нечасто задумываются о людях, которые будут управлять этим механизмом.
Президентской вертикали, в свою очередь, выгодно максимальное затягивание процесса для сохранения статуса-кво и возможного назначения “своего” Кабмина
В итоге после бесед с Януковичем Арсений Яценюк озвучил итоговую позицию “Батьківщини”: "Должна быть установлена система, при которой президент будет выполнять волю народа, при которой президенту можно объявить импичмент, он лишается диктаторских полномочий и не имеет права назначать правительство". Проект Конституции по версии этой оппозиционной силы включит упрощенную процедуру импичмента президенту: в соответствии с ней, для вотума недоверия достаточно 150 голосов народных депутатов Верховной Рады.
Президентской вертикали, в свою очередь, выгодно максимальное затягивание процесса для сохранения статуса-кво и возможного назначения “своего” Кабмина. Для этого регионалами и членами АП озвучиваются идеи о создании специальной комиссии, рассмотрении правок к Конституции на двух сессиях, подготовка компромиссного проекта и передача его на рассмотрение Венецианской комиссии.
Этот европейский орган, оценивающий фундаментальные правки к законодательству, известен неспешностью со своими выводами. Все это, очевидно, отложит реальные изменения Основного закона до осени. Сфокусировавшись на Конституции и пытаясь сохранять максимум легитимности, оппозиция теряет тактическое преимущество.
Опыт минувших дней
Опыт игр с Основным законом у Украины уже есть. Первый был получен на фоне Оранжевой революции: для разрешения политического конфликта ВР одним голосованием изменила полномочия президента и парламента, усилив последний. Вступившая в силу в 2006 году новая редакция продержалась до сентября 2010, когда лояльный к новому президенту Януковичу Конституционный суд счел недействительной реформу.
Первая годовщина Конституции / Фото: rada.gov.ua
Четыре года действия изменной Конституции в каденцию Ющенко показали шаткость парламентско-президентской модели: постоянные конфликты в триаде президент — Кабмин — ВР разбалансировали политическую и экономическую жизнь страны. Тогда неэффективность и непредсказуемость ветвей власти породила целую ярмарку новых проектов Основного закона накануне президентской кампании 2009-2010.
Регионалы, будучи в оппозиции, настаивали на еще большем усилении парламента и схеме “победитель получает все”: выигравшей парламентские выборы партий автоматически доставалось бы большинство в ВР. Анатолий Гриценко настаивал на президентской модели и выстраивании вертикали власти под главу государства. Завершающий свой срок “хромой уткой” Виктор Ющенко предложил сложную схему с двупалатным парламентом и предоставлением наибольшей фракции ВР права первой выдвигать кандидатуру премьера. В интервью “Зеркалу недели” от 1 марта 2008 года Юлия Тимошенко предлагала избавиться от “двоевластия”, ликвидировав институт президента либо пост премьер-министра.
Забытые проблемы
Хронической болезнью конституционного процесса остается то, что проекты правок всегда привязаны к интересам их автора. Уверенная в победе на парламентской кампании оппозиция требует усиления ВР и ослабления президента – в этом случае не сколько самого института, сколько конкретного Януковича. При этом вопрос изменения парламентских практик – зависимость депутатов от бизнеса, “тушкование”, партийная дисциплина – остается нерешенным. И даже если оппозиция добьется реформы, новые схватки начнутся уже в стенах Верховной Рады.
Проблемы с построением подлинно правового, социального и демократического государства (статья 1 Конституции), похоже, не так волнуют оппозицию – все озадачены разделом полномочий. Возглавляющий “Батьківщину” Арсений Яценюк выступает за парламентско-президентскую модель, в чем его поддерживает лидер УДАРа Виталий Кличко. В программе партии последнего, впрочем, идет речь о значительном усилении парламента с президентом лишь в роли “гаранта соблюдения конституционных норм и прав граждан”. Привычные оппоненты – “Свобода” и КПУ – разошлись и в вопросе Основного закона. Националисты ратуют за сильного президента, коммунисты предлагают вообще ликвидировать пост главы государства.
Все озадачены разделом полномочий
Запад, тем не менее, охотно подхватил тему реформы Конституции, считая, что изменения в фундаменте украинского законодательства разрешат проблемы. Действительно, опыт США, Франции и Германии показывает, что эффективно может работать любая модель, президентская, парламентская или же смешанная. Деликатные европейцы забывают, что буква закона и его применение на практике в украинских условиях ощутимо различаются, и просто спустить “сверху” изменение всей системы не получится.
В итоге оппозиция маскирует отсутствие реальной политической альтернативы за речами о конституционной реформе. Янукович нехотя вошел в диалог, стремясь максимально его затянуть и усложнить. Президент не хочет менять правила игры – он стремится сам оставаться ее правилом. Масса журналистов и экспертов вовлеклись в дискуссию о Конституции, в то время как украинцы негодуют из-за того, что она не работает – в какой-либо редакции. В то же время, опрос IFAK Institut летом 2013 года показал, что лишь 13% украинцев хорошо знают Основной закон, а каждый второй гражданин знает о нем понаслышке.
Параллельная реальность
Люди едва ли выходили на Майдан для переписывания Конституции – им “накипело”. Возврат к парламентско-президентской модели стал компромиссом для оппозиции, своеобразной “полуотставкой” Януковича без досрочных выборов. Политики упустили из вида другую проблему: как Конституция-1996, так и Конституция-2004 показали свою неэффективность для Украины. Первая породила авторитарного Кучму, вторая – слабого президента Ющенко и постоянный конфликт между Банковой и Грушевского. С возвратом первоначальной редакции вновь “вырос” автократичный Янукович.
Принятие конституционной реформы в 2004 году / Фото: rada.gov.ua
В то же время Евромайдан тщетно пытается отойти от политических манипуляций. Еще в конце октября 2013 года опрос R&B Group показал, что граждан более всего волнуют социальные проблемы (58%) и экономические (54%), вопросы коррупции и неудовлетворительной работы бюрократии упомянули лишь 15% и 5% соответственно. Украинцы считают причиной протестов, по данным “Социополиса”, срыв соглашения с ЕС (52%), общую неблагоприятную социально-политическую и социально-экономическую ситуацию в стране (41,7%) и разгон правоохранительными органами студенческого Евромайдана (37,7%).
Янукович выступает для евромайдановцем квинтэссенцией постсоветской бюрократии – циничной, наглой, корыстной, использующей законы лишь в свою пользу.
Решение вопросов евроинтеграции и стабилизации экономики требует профессионализма власти и эффективности госуправления, что не зависит от схемы разделения полномочий. В то же время, вступление в силу Закона о госслужбе, который препятствовал бы коррупции, в очередной раз отложили. Реформа публичного администрирования и очищение рядов политикума от коррупционеров – к примеру, через принятие закона о финансировании партий – также не вошли в повестку дня переговоров с властью.
Требования Евромайдана, в то же время, остаются практически забытыми. Вместо нового Кабмина в Украине работает старый – теперь только под началом Сергея Арбузова. Янукович дал понять, что в отставку не собирается, но готов поговорить о конституционной реформе. Стороны перешли к играм в высокую политику, делая вид, что забыли, с чего все началось.
В то же время, многотысячная армия чиновников по всей стране является оплотом нынешней власти – и причиной недовольства многих граждан. Янукович выступает для евромайдановцем квинтэссенцией постсоветской бюрократии – циничной, наглой, корыстной, использующей законы лишь в свою пользу. Поэтому перетасовка полномочий лишь частично исправит симптом, но не причины украинских болезней.
Соответственно, останется и еще одна сложность: политическая элита будет прежней. И все так же будет понимать проблемы условного “пересічного громадянина” через призму предвыборных биллбордов. Клубок связей в украинской политике настолько запутан, что никакая институционная рамка не приведет его в порядок: меняться должны не кресла, а цели людей при власти. Таким образом, пора задуматься не о ротации полномочий, а о замене поколений элит.
В противном случае реформа Конституции едва ли станет панацеей для страны – от перемены мест слагаемых в Основном законе не изменится сумма некачественности власти. Оппозиционеры так и не сумели дать украинцам видение: образ новой страны, которую они хотели бы (и могли?) построить. Увлекшись казуистикой вместе с властью, они из конституционного уравнения вновь исключили украинцев. В итоге уличный протест может захлебнуться под прессом бюрократии.
