-1 Київ
Будапештський меморандум як інструмент реалізації зовнішньої політики. Природа, зміст, застосування.
Держави втілюють національні інтереси на міжнародній арені, часто не маючи правових аргументів або всупереч міжнародному праву. Аргументована правова позиція надає державі арсенал юридичних засобів і методів, що дають змогу ефективно обстоювати свою позицію, використовуючи широку міжнародну підтримку.
Наявність міжнародного договору-меморандуму щодо гарантій безпеки у зв'язку з долученням України до договору про нерозповсюдження ядерної зброї (Будапештський меморандум), підписаного главами держав України, Російської Федерації, Сполучених Штатів Америки й уряду Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, який набув чинності 5 грудня 1994 року, надає значні можливості для формування та реалізації зовнішньополітичних цілей України у сфері безпеки.
Представники іноземних держав, політики й експерти висловлювали різні думки щодо того, чи є Будапештський меморандум юридичним чи політичним документом:
- меморандум не було ратифіковано державами, які його підписали (це й не було потрібно для набуття ним чинності);
- меморандум не є договором (treaty) відповідно до законодавства США (виконавчі угоди, до яких належить меморандум (executive agreements), підписані президентом, мають таку ж обов'язкову силу, що й договори (treaties), ухвалені за порадою та зі згоди Сенату. Більшість міжнародних угод, укладених США, – виконавчі угоди);
- зазначали, що термін "запевнення щодо безпеки" (security assurances) в англійському тексті слабший, ніж в українському та російському "гарантії безпеки" (security guarantees) і таке інше.
Усі ці аргументи спрямовані на штучне применшення значення документа, наявних у ньому правових норм і зафіксованих у них зобов'язань, що випливають із гарантій безпеки. Із цим пов'язані також спроби обґрунтувати необов'язковість меморандуму тим, що він має лише політичний характер. Загальновідомо, що політичні норми, які фіксують погоджену позицію держав, також мають обов'язкову силу та їх порушення означає відповідальність держав, які їх порушили, а в основі їхньої дії, як і норм міжнародного права, лежать принципи добросовісності, взаємності, еквівалентності інтересів і рівноваги одержуваних благ.
Не вдаючись до полеміки з авторами згаданих підходів, зупинимося на тому, чому Будапештський меморандум є багатостороннім міжнародним договором, складником системи колективної безпеки, пов'язаної з договором про нерозповсюдження ядерної зброї.
Юридично обов'язкова природа документа:
- відповідно до Віденської конвенції щодо права міжнародних договорів 1969 року: "Договір" означає міжнародну угоду, укладену між державами в письмовій формі і регульовану міжнародним правом, незалежно від того, чи викладена така угода в одному документі, двох чи кількох зв'язаних між собою документах, а також незалежно від її конкретного найменування" (ст. 2а). Конвенцію ратифікували Україна, Великобританія, Росія. Для США, які підписали договір, положення конвенції діють як звичайні норми міжнародного права;
- "Глав держав, глав урядів і міністрів закордонних справ із метою вчинення всіх актів, що стосуються укладення договорів", і з огляду на їхню функцію та без потреби підтвердження повноважень слід вважати представниками своєї держави (ст. 7);
- підписання договору означає ухвалення тексту договору та є способом висловлення згоди на обов'язковість договору (ст. 9, 11). У меморандумі передбачено, що він набуває чинності з моменту підписання.
Отже, згідно з положеннями Конвенції, меморандум є чинним міжнародним договором.
Стаття 26 Конвенції передбачає, що "кожен чинний договір обов'язковий для його учасників і повинен ними добросовісно дотримуватися", а "учасник не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання для невиконання ним договору". Необхідно зазначити, що про зобов'язання США, пов'язані з меморандумом та режимом нерозповсюдження ядерної зброї, ідеться і в резолюції Сенату США від 27 березня 2017 року (S.Res.100) У резолюції також підкреслено, що зобов'язання поважати та дотримуватися територіальної цілісності та суверенітету було надано в обмін на добровільну відмову України від третього у світі ядерного потенціалу.
Текст Будапештського меморандуму також було розповсюджено на прохання держав, які його підписали, 1994 року як офіційний документ Генеральної Асамблеї ООН і Ради Безпеки ООН, а також як офіційний документ конференції із роззброєння.
Зміст (обсяг прав і зобов'язань) меморандуму.
Якщо говорити про обсяг зобов'язань держав, які підписали меморандум щодо гарантій безпеки України, то необхідно виходити не тільки з принципу добросовісного дотримання договорів, але й із фундаментального принципу договірного права, наявного в англосаксонській правовій системі принципу consideration (компенсації, винагороди, зустрічного задоволення). Згідно з концепцією, справедливе задоволення є необхідним елементом договору, суттю його змісту, необхідною умовою (підставою) для укладення договору. У договорі одне благо надано в обмін на інше благо. Благо повинно бути для сторін певною цінністю. Обмін повинен бути взаємовигідним. (У правовій системі допускають захист вимог виконання зобов'язань за міжнародними договорами в суді).
Визначаючи можливий обсяг допомоги, на який може розраховувати Україна у зв'язку зі збройною агресією, під час переговорів із іноземними державами важливо нагадувати їм про таке: Будапештський меморандум нерозривно пов'язаний із системою колективної безпеки та режимом нерозповсюдження ядерної зброї, зобов'язаннями держав за договором про нерозповсюдження ядерної зброї.
Ст. 4 заяви, зробленої Україною під час приєднання до договору, передбачає, що "загроза силою чи її використання проти територіальної цілісності та недоторканності кордонів чи політичної незалежності України з боку будь-якої ядерної держави, так само, як і застосування економічного тиску, спрямованого на те, щоб підкорити своїм власним інтересам здійснення Україною прав, притаманних її суверенітету, розглядатимуться Україною як виняткові обставини, що поставили під загрозу її найвищі інтереси".
Відповідно до ст. 6 закону України "Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року", "цей закон набуває чинності після надання Україні ядерними державами гарантій безпеки, оформлених шляхом підписання відповідного міжнародно-правового документа". Беручи до уваги ст. 31 Конвенції про право міжнародних договорів, "договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об'єкта і цілей договору".
Вищенаведені положення чітко визначають об'єкт і мету договору – гарантії безпеки в обмін на відмову від ядерної зброї. Розуміння обсягу гарантій, які випливають із меморандуму, яскраво ілюструє позиція канцлера Німеччини Ангели Меркель: "Хто відмовиться від ядерної зброї, якщо не поважають його територіальної цілісності?", немає quid pro quo (послуга за послугу). Основою надання воєнної допомоги та летальної зброї мають бути положення договору.
Застосування положень меморандуму.
Беручи до уваги відсутність у меморандумі належного механізму реалізації положень меморандуму, особливого значення набувають тлумачення й ефективне застосування його норм. Заходи щодо реалізації договору мають важливе значення для тлумачення положень меморандуму. Звернімося до вже наведеної вище ст. 31 Конвенції. Для цілей тлумачення договору значення має "будь-який документ, складений одним або кількома учасниками у зв'язку з укладенням договору...", "наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення".
Для напрацювання правозастосовчої практики необхідна наявність чіткої, явно вираженої міжнародно-правової позиції України щодо юридичного характеру меморандуму та комплексного плану заходів із реалізації його положень. Комплекс заходів може містити, зокрема, ініціювання, згідно з положеннями меморандуму, консультацій, пов'язаних із конкретними діями, які порушують зобов'язання держав за договором і призводять до міжнародно-правової відповідальності.
Предметом та порядком денним таких консультацій можуть бути порушення Росією Статуту ООН, основоположних принципів і норм міжнародного права, міжнародних договорів, будівництва Кримського моста, перелік можна продовжити до нескінченності. Україна може ініціювати створення в межах консультації постійного органу у зв'язку з порушенням багатостороннього договору, що стосується системи колективної безпеки. Зовнішньополітичні ініціативи повинні містити посилання на необхідність реалізації договірних норм меморандуму. Їх перелік – тема окремої розмови.
Джерело: "ГОРДОН"
