-1 Киев
Будапештский меморандум как инструмент реализации внешней политики. Природа, содержание, применение.
Государства воплощают национальные интересы на международной арене, часто не имея правовых аргументов или вопреки международному праву. Аргументированная правовая позиция предоставляет государству арсенал юридических средств и методов, позволяющих эффективно отстаивать свою позицию, используя широкую международную поддержку.
Наличие международного договора-меморандума о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к договору о нераспространении ядерного оружия (Будапештский меморандум), подписанному главами государств Украины, Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки и правительства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, вступившему в силу 5 декабря 1994 года, предоставляет значительные возможности для формирования и реализации внешнеполитических целей Украины в сфере безопасности.
Представителями иностранных государств, политиками и экспертами высказывались различные мнения в отношении того, является Будапештский меморандум юридическим или политическим документом:
- меморандум не был ратифицирован подписавшими государствами (это и не требовалось для его вступления в силу);
- меморандум не является договором (treaty) в соответствии с законодательством США (исполнительные соглашения, к которым относится меморандум (executive agreements), подписанные президентом, имеют такую же обязательную силу, как и договоры (treaties), принятые с совета и согласия Сената. Подавляющее число международных соглашений, заключенных США, – исполнительные соглашения);
- отмечалось, что термин "заверения в безопасности" (security assurances) в английском тексте менее слабый, чем в украинском и русском "гарантии безопасности" (security guarantees) и так далее.
Все эти аргументы направлены на искусственное уменьшение значения документа, содержащихся в нем правовых норм и зафиксированных в них обязательств, вытекающих из гарантий безопасности. С этим связаны и попытки обосновать необязательность меморандума тем, что он носит лишь политический характер. Общеизвестно, что политические нормы, отражающие согласованную позицию государств, также носят обязательную силу и их нарушение несет ответственность для государств их нарушивших, а в основе их действия, как и норм международного права, лежат принципы добросовестности, взаимности, эквивалентности интересов и равновесия получаемых благ.
Не вдаваясь в полемику с авторами перечисленных подходов, остановимся на том, почему Будапештский меморандум является многосторонним международным договором, составной частью системы коллективной безопасности, связанной с договором о нераспространении ядерного оружия.
Юридически обязательная природа документа:
- согласно Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года: "Договор" означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования" (ст. 2а). Конвенцию ратифицировали Украина, Великобритания, Россия. Для США, подписавших договор, положения Конвенции действуют в качестве обычных норм международного права;
- "Главы государств, главы правительств и министры иностранных дел в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договоров" в силу их функций и без необходимости предъявления полномочий считаются представляющими свое государство (ст. 7);
- подписание договора означает принятие текста договора и способ выражения согласия на обязательность договора (ст. 9, 11). В меморандуме предусмотрено, что он вступает в силу с момента подписания.
Таким образом, в соответствии с положениями Конвенции, меморандум является действующим международным договором.
Статья 26 Конвенции предусматривает, что "каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно соблюдаться", а "участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения договора". Необходимо отметить, что об обязательствах США, связанных с меморандумом и режимом нераспространения ядерного оружия, говорится и в резолюции Сената США от 27 марта 2017 года (S.Res.100) В резолюции также подчеркивается, что обязательства уважать и соблюдать территориальную целостность и суверенитет были даны в обмен на добровольный отказ Украины от третьего в мире ядерного потенциала.
Текст Будапештского меморандума также был распространен по просьбе подписавших его государств в 1994 году в качестве официального документа Генеральной Ассамблеи ООН и Совета Безопасности ООН, а также в качестве официального документа конференции по разоружению.
Содержание (объем прав и обязательств) меморандума.
Говоря об объеме обязательств государств, подписавших меморандум в отношений гарантий безопасности Украины, необходимо исходить не только из принципа добросовестного соблюдения договоров, но и из фундаментального принципа договорного права, существующего в англосаксонской правовой системе – принципа consideration (компенсации, вознаграждения, встречного удовлетворения). Согласно концепции, справедливое удовлетворение является необходимым элементом договора, сутью его содержания, необходимым условием (основанием) для заключения договора. В договоре одно благо предоставляется в обмен на другое благо. Благо должно представлять для сторон соразмерную ценность. Обмен должен быть взаимовыгодным. (В правовой системе допускается защита требований выполнения обязательств по международным договорам в суде).
Определяя возможный объем помощи, на которую может рассчитывать Украина в связи с вооруженной агрессией, при переговорах с иностранными государствами важно напоминать им о следующем: Будапештский меморандум неразрывно связан с системой коллективной безопасности и режимом нераспространения ядерного оружия, обязательствами государств по договору о нераспространении ядерного оружия.
Статья 4 заявления, сделанного Украиной при присоединении к договору, предусматривает, что "угроза силой или ее применение против территориальной целостности и неприкосновенности границ или политической независимости Украины со стороны какой-либо ядерной державы, так же, как и применение экономического давления, направленного на то, чтобы подчинить своей собственной интерпретации реализацию Украиной прав, присущих ее суверенитету, будут рассматриваться Украиной как исключительные обстоятельства, которые поставили под угрозу ее национальные интересы".
В соответствии со статьей 6 закона Украины "О присоединении Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968 года", этот закон вступает в силу после предоставления Украине ядерными государствами гарантий безопасности, оформленных путем подписания соответствующих международно-правовых документов". Принимая во внимание ст. 31 Конвенции о праве международных договоров, "договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и цели договора".
Вышеприведенные положения четко определяют объект и цель договора – гарантии безопасности в обмен на отказ от ядерного оружия. Понимание объема гарантий, вытекающих из меморандума, ярко иллюстрирует позиция канцлера Германии Ангелы Меркель: "Кто откажется от ядерного оружия, если не уважается территориальная целостность?", нет quid pro quo (услуга за услугу). Основой предоставления военной помощи и летального оружия должны быть и положения договора.
Применение положений меморандума.
Принимая во внимание отсутствие в меморандуме надлежащего механизма реализации положений меморандума, особое значение приобретают толкование и эффективное применение его норм. Мероприятия по реализации договора имеют важное значение для толкования положений меморандума. Обратимся к уже приведенной выше ст. 31 Конвенции. Для целей толкования договора значение имеет "любой документ, составленный одним или несколькими участниками в связи с заключением договора...", "последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно толкования."
Для нарабатывания правоприменительной практики необходимо наличие четкой, явно выраженной международно-правовой позиции Украины в отношении юридического характера меморандума и комплексного плана мероприятий по реализации его положений. Комплекс мероприятий может включать в том числе инициирование, в соответствии с положениями меморандума, консультаций, связанных с конкретными действиями, которые нарушают обязательства государств по договору и влекут международно-правовую ответственность.
Предметом и повесткой дня таких консультаций могут быть нарушения Россией устава ООН, основополагающих принципов и норм международного права, международных договоров, строительство Крымского моста, перечень можно продолжить до бесконечности. Украина может инициировать создание в рамках консультации постоянно действующего органа в связи с длящимся нарушением многостороннего договора, относящегося к системе коллективной безопасности. Внешнеполитические инициативы должны включать ссылки на необходимость реализации договорных норм меморандума. Их перечень – тема отдельного разговора.
Источник: "ГОРДОН"
