Экс-мэр Варшавы Свенчицки: Украине стоит отложить местные выборы на три–пять месяцев G

Децентрализацию сегодня многие воспринимают как пилюлю от сепаратизма, шаг, который даст возможность местным бюджетам самостоятельно распоряжаться своими доходами, а значит, не обвинять центральную власть в том, что кто-то "кормит всю Украину". И хотя территориально-административную реформу обещало провести не одно правительство, всерьез за нее взялись лишь в прошлом году, после аннексии Крыма и событий на Донбассе. К работе привлекли и польских реформаторов, один из них – политик Марчин Свенчицки.

Сегодня те общины, которые зарабатывают, например, на коммунальных услугах, получают меньшую субсидию от Киева. После реформы этого не будет. Появится большой стимул привлекать инвесторов. И эти деньги будут оставаться на местах


– На каком этапе находится процесс административной реформы в Украине, над которой работаете и вы?

– Я бы сказал, что реформа находится еще на концептуальном этапе. Хотя некоторые шаги уже сделаны, например, приняты законы "О добровольном объединении территориальных громад" и "О сотрудничестве территориальных громад", а также некоторые новые финансовые экспериментальные условия, но, тем не менее, большая часть работы еще впереди. Во-первых, надо менять Конституцию, надо подготовить другие реформы так, чтобы на всех уровнях (громады, района или области) самоуправление могло самостоятельно решать местные задачи. Сейчас деньги идут в Киев, потом возвращаются назад. Надо, чтобы те деньги, которые нужны внизу, местные власти получали без торгов или переговоров с Киевом, с Минфином, чтобы финансы просто оставались на местах. Во-вторых, это четкое разделение компетенций. Чтобы местные власти знали, что им не нужно никаких согласований с "верхом". Строить ли школу, ремонтировать дороги, водоснабжение или что-то другое – они знают лучше, какие приоритеты и что для жителей самое важное в это время. Также они отвечают перед населением. Они не могут оправдываться: "Мы ничего не можем, мы не получили денег, потому что Киев нам не сказал, или не дал согласия". Ответственность будет на них. Жители их избирают, и они отвечают за все локальные услуги. Конечно, оборону или внешнюю политику ведет Киев.

– Какая часть доходов территориальной общины будет оставаться местному бюджету, какая – отдаваться в центр?

– Нужно делать точные расчеты. Конечно, надо, чтобы оставались все местные налоги, доходы коммунальных предприятий, транспорта, водоснабжения, прибыль от аренды помещений, которые принадлежат местному обществу. Где-то это будут те же деньги, у некоторых – больше, но будет стимул эти деньги собирать в виде налогов, продавать ненужное имущество через аукционы или передавать его в аренду. Сегодня те общины, которые зарабатывают, например, на коммунальных услугах, получают меньшую субсидию от Киева. После реформы этого не будет. Появится большой стимул привлекать инвесторов. И эти деньги будут оставаться на местах.

– Но часть регионов Украины дотационные, то есть получают из центрального бюджета больше денег, чем отдают. Так, например, было с Крымом, который сейчас аннексирован, Донбассом, часть которого оккупирована. Как решать проблему с нехваткой денег в дотационных областях?

– В других странах тоже так бывает, что одни громады имеют больший, другие – меньший финансовый потенциал. Может быть, что в одной громаде есть большой завод, бюджет получает много налогов и с завода, и с личных доходов населения, и от аренды, которую оплачивает этот завод, а у других ничего нет. Есть методика субсидий, которая уравнивает эти различия, но не до конца, а частично, лишь до какого-то минимального уровня так, чтобы все единицы местного самоуправления могли бы исполнять свои базовые функции. Если некоторые общины имеют 50% от среднего показателя бюджетных доходов на душу населения по стране, то субсидия должна покрыть примерно 80% разницы за счет центрального бюджета – до уровня 80% среднего дохода. В некоторых странах есть налог на единицы местного самоуправления: если бюджетный доход на душу населения превышает средний по стране на 50%, надбавка облагается налогом, который перечисляется в фонд, которым финансируются самые бедные общины. Есть механизмы, определенные ставки налога и сравнительной дотации, но они не работают на принципе переговоров, они просто формируются математически.

– Бывший президент Грузии Михаил Саакашвили, выступая недавно в Киеве, сказал, что "децентрализация функций тянет за собой децентрализацию коррупции". Вы с этим согласны?

– Конечно, коррупция может быть как наверху, так и внизу. Но, например, есть земельный участок в громаде, и если решение о его аренде принимается чиновником из Киева, никто не знает, кому, за какую цену и на каких условиях он его дал или продал. Если это будет делать местная власть, общественность сможет лучше контролировать процесс, они могут спросить главу самоуправления: "Кому ты продал? На каких условиях?". Открытые тендеры, бюджет, решения, закупки – это первое условие борьбы с коррупцией. Второе – центральный антикоррупционный офис. Поэтому не думаю, что передача задач на местный уровень увеличит коррупцию.

– Пакет документов о децентрализации должны принять до выборов в октябре этого года. Успеют ли?

– Я боюсь, что некоторые документы могут не успеть принять. Потому что некоторые из них зависят от изменений в Конституцию, а это требует двух сессий: сначала первое чтение, потом Конституционный суд, затем второе чтение. Лишь после этого некоторые законы можно принять. Было бы очень хорошо, чтобы выборы происходили в уже обновленные единицы с новыми полномочиями. Поэтому я бы допускал вариант отложить их при условии, что мы будем тяжело и быстро работать над Конституцией и над законами.

– Когда, по Вашему мнению, оптимально проводить выборы в местные органы власти?

– На мой взгляд, лучше передвинуть их на три–пять месяцев.

– Сколько территориальных единиц останется в Украине после принятия законов?

– Есть такая схема, чтобы уменьшить количество громад с 10 тысяч до 1–2 тысяч, но и количество районов тоже сократить, потому что 490 районов – это много.

Это еще и проблема территориальной организации страны, потому что очень мелкие громады не могут оптимально исполнять все локальные функции. В одной маленькой громаде есть школа, в другой – детский сад, в третьей – правоохранительные учреждения, в четвертой – заводы. Чтобы оптимизировать все на местном уровне, надо такие единицы, где живут хотя бы 3 тысячи людей, в этом пространстве можно делать выборы. И, конечно, добровольные объединения общин – хорошо, но я не верю, что можно объединить 10 тыс. громад. Так что надо иметь план объединения там, где добровольно этот процесс не пойдет, и с ним идти на консультации с людьми, переговоры, компромиссы.

Так мы делали в Польше, когда сократили количество воеводств с 49 до 16 (аналог областей в Украине. – "ГОРДОН"), но в то же время ввели совсем новые единицы – поветы (как у вас районы), всего больше 300 поветов. Эксперты подготовили рациональные критерии, было много консультаций, местных амбиций, исторических проблем. Но были компромиссы, например, из запланированных изначально 12 воеводств получилось 16. Также создали на 40 больше поветов, чем предлагали эксперты. Но решение было сверху, чтобы успеть к выборам. У нас так случилось, что и первая реформа, и вторая были после общенародных выборов, и до местных оставалось только 8–10 месяцев. Очень короткий срок.

– Сколько Вы уже работаете над реформой в Украине?

– Уже год, с мая прошлого года. Но я бы сказал, что прогресс не такой, как хотелось бы.

– С кем с украинской стороны сотрудничаете?

– Все немного занимаются: и Зубко и Гройсман, и Нехода. Но нужен один эксперт, который больше ничем не занимается, только этим. И он должен подготовить решение для Кабинета Министров. Это польский опыт.

В Польше реформу местного самоуправления готовили эксперты, не политики. Это были люди, которые круглосуточно работали. У нас были две фазы этой реформы: одна в 1990 году, а другая – в 1998-м. В обоих случаях за все отвечал эксперт, который был уполномоченным в ранге только замминистра в канцелярии премьера.

– Вы видите такую круглосуточную работу в Украине или желание что-то сделать?

– Я за то, чтобы тот, кто за это отвечает, больше ничем не занимался. Если за это отвечает политик, который кроме этой задачи решает еще девять, у него, конечно, нет достаточно времени, чтобы подготовить эти законы.

Хочу добавить, что и Польша, и другие страны готовы помогать, все готовы делиться своим опытом, присылать экспертов, финансировать некоторые тренинги, другие работы, потому что, конечно, есть недостаток финансов, чтобы оплатить услуги этих специалистов. Да, решения принимает правительство и Верховная Рада, но подготовку материалов можно заказать у самых лучших экспертов. Все готово, все это ждет.

– Как, по Вашему мнению, можно провести выборы на оккупированных территориях?

– Я не говорил об этом с украинскими экспертами. Но я бы только одно сказал: надо найти такое решение, чтобы не тормозить реформы по всей Украине. Чтобы ситуация на оккупированных территориях не ухудшила положение всей страны. Украина не заслуживает этого. Политикам надо найти такое решение, чтобы остальная Украина могла идти вперед быстрее. И в плане договора об ассоциации с ЕС, и в плане других экономических реформ.

– В Украине сейчас спрашивают: даже если позволить провести выборы в оккупированной части Донбасса, кому можно передать власть?

– Один вариант есть, чтобы каждую из этих областей разделить на две: территории под контролем Украины и те, которые занимают сепаратисты. Сделать выборы в тех частях, которые контролируются Киевом, а там, где руководят сепаратисты, могли избрать свои власти только те, кто подчинятся украинскому законодательству. Я не настаиваю на этом, это как гипотеза, теоретически, один из возможных вариантов.

Я бы также не рекомендовал, чтобы в Конституцию Украины вносили точное количество районов. В Конституции надо записать общие правила: самостоятельность, финансовая достаточность, субсидиарные принципы... Но сколько единиц будет на уровне области, района или громад решается или в Верховной Раде, или распоряжением Кабинета Министров.  

– Что изменилось после проведения админреформы для обычного гражданина Польши? Люди как-то почувствовали изменения?

– Почувствовали, потому что улучшилось состояние школ, дорог, транспорта, появилось много местных инициатив, привлекли очень много инвесторов. Успех этого местного самоуправления очень ощутим.

– Через сколько лет увидели результат?

– Реформа произошла в 1990-м и через три–четыре года уже стало ясно, что заработало хорошо. Не в первый год, но начали ремонтировать дороги, появились первые рынки. Были тысячи проблем у местных, и уже была власть и средства, чтобы их решать. Люди увидели, что это работает.