-1 Киев
С чего все началось
В феврале 2015 года после 17-часовых переговоров тогдашние лидеры Украины, России, Франции и Германии Петр Порошенко, Владимир Путин, Франсуа Олланд и Ангела Меркель согласовали два документа по урегулированию конфликта на Донбассе: Декларацию по выполнению Минских соглашений и Комплекс мер по выполнению Минских соглашений.
Комплекс мер – это план урегулирования конфликта, состоящий из 13 пунктов. Вот они:
1. Незамедлительное и всеобъемлющее прекращение огня в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины и его строгое выполнение начиная с 00.00 (киевское время) 15 февраля 2015 года.
2. Отвод всех тяжелых вооружений обеими сторонами на равные расстояния в целях создания зоны безопасности шириной минимум 50 км друг от друга для артиллерийских систем калибром 100 мм и более, зоны безопасности шириной 70 км для РСЗО и шириной 140 км для РСЗО "Торнадо-С", "Ураган", "Смерч" и тактических ракетных систем "Точка" ("Точка У"):
– для украинских войск: от фактической линии соприкосновения;
– для вооруженных формирований отдельных районов Донецкой и Луганской областей Украины: от линии соприкосновения согласно Минскому меморандуму от 19 сентября 2014 года.
Отвод вышеперечисленных тяжелых вооружений должен начаться не позднее второго дня после прекращения огня и завершиться в течение 14 дней.
Этому процессу будет содействовать ОБСЕ при поддержке трехсторонней контактной группы.
3. Обеспечить эффективный мониторинг и верификацию режима прекращения огня и отвода тяжелого вооружения со стороны ОБСЕ с первого дня отвода, с применением всех необходимых технических средств, включая спутники, БПЛА, радиолокационные системы и пр.
4. В первый день после отвода начать диалог о модальностях проведения местных выборов в соответствии с украинским законодательством и законом Украины "О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей", а также о будущем режиме этих районов на основании указанного закона.
Незамедлительно, не позднее 30 дней с даты подписания данного документа, принять постановление Верховной Рады Украины с указанием территории, на которую распространяется особый режим в соответствии с законом Украины "О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" на основе линии, установленной в Минском меморандуме от 19 сентября 2014 года.
5. Обеспечить помилование и амнистию путем введения в силу закона, запрещающего преследование и наказание лиц в связи с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины.
6. Обеспечить освобождение и обмен всех заложников и незаконно удерживаемых лиц на основе принципа "всех на всех". Этот процесс должен быть завершен самое позднее на пятый день после отвода.
7. Обеспечить безопасный доступ, доставку, хранение и распределение гуманитарной помощи нуждающимся на основе международного механизма.
8. Определение модальностей полного восстановления социально-экономических связей, включая социальные переводы, такие как выплата пенсий и иные выплаты (поступления и доходы, своевременная оплата всех коммунальных счетов, возобновление налогообложения в рамках правового поля Украины).
В этих целях Украина восстановит управление сегментом своей банковской системы в районах, затронутых конфликтом, и, возможно, будет создан международный механизм для облегчения таких переводов.
9. Восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины во всей зоне конфликта, которое должно начаться в первый день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования (местные выборы в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на основании закона Украины и конституционная реформа) к концу 2015 года при условии выполнения пункта 11 – в консультациях и по согласованию с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках трехсторонней контактной группы.
10. Вывод всех иностранных вооруженных формирований, военной техники, а также наемников с территории Украины под наблюдением ОБСЕ. Разоружение всех незаконных групп.
11. Проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой Конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании [1], до конца 2015 года. (см. примечание).
12. На основании закона Украины "О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" вопросы, касающиеся местных выборов, будут обсуждаться и согласовываться с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках трехсторонней контактной группы. Выборы будут проведены с соблюдением соответствующих стандартов ОБСЕ при мониторинге со стороны БДИПЧ ОБСЕ.
13. Интенсифицировать деятельность трехсторонней контактной группы, в том числе путем создания рабочих групп по выполнению соответствующих аспектов Минских соглашений. Они будут отражать состав трехсторонней контактной группы.
Спустя 4,5 года после согласования и подписания Комплекса мер не выполнен ни один из этих пунктов, в том числе потому, что стороны не могут прийти к соглашению, в каком порядке их выполнять. Украина настаивает, что меры по урегулированию нужно реализовать последовательно: сначала – прекращение огня, затем – разведение сил, обеспечение мониторинга и так далее. Россия же утверждает, что это не обязательно, и настаивает на первоочередном проведении выборов и изменении украинской Конституции.
"Формула Штайнмайера" – это компромиссный порядок выполнения Комплекса мер. Он назван так по имени предложившего его дипломата – тогдашнего главы МИД Германии Франка-Вальтера Штайнмайера. Глава МИД Украины (2014–2019) Павел Климкин говорил, что впервые формула была озвучена на саммите “Нормандской четверки” в Париже (он состоялся в октябре 2015 года).
Главы МИД Украины, России, Франции и Германии Павел Климкин, Сергей Лавров, Жан-Марк Эро и Франк-Вальтер Штайнмайер по итогам встречи в нормандском формате, май 2016 года. Фото: EPA
В чем суть "формулы Штайнмайера"
Формула официально не публиковалась, вероятно, потому, что не была утверждена странами – участницами “Нормандской четверки”.
Формула, пояснял в декабре 2016 года тогдашний посол Германии в Украине Эрнст Райхель, предполагает, что выборы на Донбассе могут пройти до возвращения Киеву контроля над неконтролируемым участком украинско-российской границы. Штайнмайер, по его словам, предлагал, чтобы Верховная Рада сначала приняла закон о проведении выборов в оккупированных районах Донецкой и Луганской областей, а после проведения выборов ОБСЕ должна сделать вывод, соответствовало ли голосование европейским стандартам. То есть коротко суть формулы сводится к тому, чтобы сначала выполнить пункт №11 Комплекса мер, а потом – №9.
"Если выборы не соответствовали этому, принятые Верховной Радой законы ("Об особом порядке местного самоуправления", так называемый закон "об особом статусе" Донбасса. – "ГОРДОН") не вступят в силу", – подытожил посол.
Украинский дипломат, бывший представитель Украины в политической подгруппе трехсторонней контактной группы Роман Безсмертный утверждал в комментарии “ГОРДОН”, что предложение Штайнмайера заключалось в том, чтобы “провести голосование [в оккупированных районах Донбасса] на 90-й день после вступления в силу закона о выборах” (найти подобную трактовку формулы в других источниках не удалось).
При этом Безсмертный подчеркивал, что Украина, Россия и сам Штайнмайер трактуют эту формулу по-разному. В сентябре 2019-го на этом акцентировал внимание и бывший глава МИД Павел Климкин.
“[Москва] интерпретирует эту формулу так, что после выборов (причем выборы не должны быть ни честными, ни свободными, а просто выборы, где Россия назначит, кто выиграет… Или пытается затянуть нас в ловушку, чтобы мы это вместе сделали. Представляете, что после этого будет?)... начнут действовать специальные условия для Донбасса, которые будет определять Россия и будет пытаться надеть нам на голову”, – подчеркивал он в комментарии газете “Сегодня”.
Соглашался ли Порошенко на "формулу Штайнмайера"
Новый глава МИД Украины Вадим Пристайко в кулуарах саммита YES 13 сентября заявил, что Порошенко “согласовал” предложение Штайнмайера в 2016 году. ”Формулу, которую наш глава государства согласовал, мы как люди, которые выполняют даже то, что пообещали наши предыдущие президенты, должны выполнять. Мы сейчас обсуждаем, в какой форме", – цитирует министра “Интерфакс-Украина”.
Вадим Пристайко. Фото: president.gov.ua
При этом президент Владимир Зеленский за день до этого говорил, что решение о "формуле Штайнмайера" только предстоит принять. Он назвал формулу “одним из самых сложных вопросов” планируемой встречи лидеров “Нормандской четверки”.
Соратница Порошенко, экс-уполномоченная президента Украины по вопросам урегулирования на Донбассе Ирина Геращенко подчеркивала в Facebook, что официальный Киев никогда не соглашался на выполнение "формулы Штайнмайера".
Неоднозначно трактуют статус формулы и в России. Так, в прошлом году пресс-служба МИД РФ писала, что формула “была подтверждена” лидерами нормандского формата. Однако уже в этом году Лавров указывал на необходимость “зафиксировать ее на бумаге”.
Кому выгодна "формула Штайнмайера"
Ольга Айвазовская, на тот момент представитель Украины в политической подгруппе минской контактной группы, в конце 2016 года писала в Facebook, что на принятии "формулы Штайнмайера" настаивает прежде всего Россия.
”РФ пытается склонить нашу подгруппу к тому, чтобы именно мы утвердили так называемую формулу Штайнмайера, а трехсторонняя контактная группа ее “парафировала”. Конечно, украинская сторона не может на это пойти, так как главы государств "Нормандской четверки" дали поручение четырем министрам иностранных дел разработать дорожную карту [реализации Комплекса мер по выполнению Минских соглашений] до конца ноября, частью которой будут как позиции безопасности, так и политический блок (дорожная карта, о которой говорила Айвазовская, не утверждена до сих пор. – “ГОРДОН”)”, – заявляла она.
Роман Безсмертный, в свою очередь, высказывал мнение, что "формула Штайнмайера" не нужна и России. “Кремль находится в замешательстве, в нокдауне, они ищут, как "съехать" со встречи в нормандском формате. Их задача – найти для этого повод. В любом случае россияне хотят сорвать эту встречу, и они это сделают”, – отмечал он в комментарии изданию “ГОРДОН”.
