Президент Петр Порошенко 1 июля представил проект изменений в Конституцию Украины, касающийся децентрализации. Президент заявил, что сознательно и добровольно передает часть власти на места, и это поможет регионам решать свои проблемы, станет "прививкой от федерализации" и "предохранителем авторитаризма". Среди главных нововведений, которые предлагает законопроект, – финансовая децентрализация, введение института префектов (они заменят глав администраций) и предоставление президенту права распускать местные советы. "ГОРДОН" спросил у политиков, экспертов, общественных деятелей: изменения в Конституцию – децентрализация или узурпация?
Обвинения в узурпации касаются только одного пункта – возможности президента распускать органы местного самоуправления. Но эта возможность ограничена конкретными обстоятельствами – роспуск возможен только в случае прямого нарушения органами местного самоуправления норм Конституции. Просто так президент распустить органы местного самоуправления не может.
С одной стороны, такое решение должно быть подтверждено Конституционным судом – нужно доказать факт антиконституционных действий тех или иных органов местного самоуправления. С другой стороны, президентское правление в этих регионах будет вводиться временно и потом надо будет проводить перевыборы.
Разговоры об узурпации вызваны страхами усиления влияния президента – после Януковича у нас многие боятся института президента. За рамки президентско-парламентской системы правления данный законопроект не выходит. Спрашивают, почему президент, а не парламент или правительство должно распускать местные советы? Ответ очень простой: потому что по Конституции именно президент является гарантом соблюдения Основного закона, гарантом соблюдения прав и свобод граждан, гарантом порядка. Не правительство и не парламент, а президент.
Если процедура прекращения неконституционных действий местных органов власти будет слишком сложной и длительной, то центральная власть не сможет быстро и оперативно реагировать на сепаратистские действия. А риск появления сепаратизма сохраняется. На мой взгляд, возможность роспуска отдельных органов местного самоуправления в том случае, если они будут нарушать Конституцию Украины, нужно вводить обязательно. Подчеркиваю – обязательно! Это урок прошлого года. Должны быть предохранители. Если у нас будет абсолютная децентрализация и отсутствие контроля со стороны центральной власти, страна может в кризисной ситуации просто расползтись. Эта проблема гораздо более серьезная, чем опасения узурпации власти президентом.
Когда говорят: "Исполнительная власть теперь будет подчиняться только президенту", меня это удивляет, особенно когда я читаю такой комментарий у профессионального юриста и заместителя председателя Верховной Рады. В действительности этим законопроектом исполнительные функции передаются местным советам. Префектуры не будут иметь исполнительных функций, у них будут только контрольные и частично координирующие функции. Никаких исполнительных функций у них не будет. И когда говорят о том, что президент будет контролировать исполнительную власть на местах и будет контролировать местные советы, это мягко говоря, манипуляция и несоответствие реальной ситуации.Даже сейчас ни президент, ни правительство не контролируют полностью местные советы, потому что они избираются и политически самостоятельны. Тем более не будет контроля после реализации соответствующих конституционных предложений.
Никакой узурпации президента я в этом проекте не вижу. Можно обсуждать, насколько при этом усилится влияние президента в политической системе, но ни о какой узурпации власти в данном случае речь не идет. Баланс полномочий власти не меняется, а вот предохранители со стороны центральной власти по отношению к местным властям в Конституции обязательно должны быть.
А что касается децентрализации, то надо иметь в виду, что это только начало конституционных изменений, если они еще произойдут. Для того, чтобы децентрализация состоялась, ее необходимо подкрепить десятками, если не сотнями нормативных законодательных актов.
Для реальной реализации мало трансформировать областные администрации в префектуры с ограниченным набором функций – только контрольные и координирующие – надо еще провести финансовую и экономическую децентрализацию. А это будет гораздо сложнее. Я скажу вам откровенно, что хотя процесс финансовой децентрализации уже запущен, и формально у местных советов бюджетных возможностей стало несколько больше, реально финансовых ресурсов у них больше не стало и не станет. По той простой причине, что в ближайшие годы как минимум два фактора будут сохранять достаточно большой централизованный бюджет и ограничивать передачу финансовых ресурсов на места. Во-первых – война, необходимость больших финансовых вложений в обороноспособность. Это можно сделать только через центральный бюджет и никак иначе. Вторая причина – дефицит пенсионного фонда, потому что из местных бюджетов финансировать пенсионные фонды не получится.
Я не вижу в представленных изменениях узурпации. Венецианская комиссия внесла поправки в предложения, связанные с назначением префектов, все должно идти по той же системе, что была раньше: Кабмин – Администрация Президента.
Президент получает автоматическое право роспуска совета, если решения являются неконституционными и посягают на территориальную целостность. Если затрагивается суверенитет страны, то Венецианская комиссия предлагает формат не роспуска, а приостановления деятельности совета и направления на рассмотрение Конституционного Суда. Если Конституционный Суд в течение 15 дней дает заключение, что решение нарушает действующую Конституцию Украины, тогда президент распускает совет и назначает новые выборы. Насколько я понимаю, это и есть выполнение Минских договоренностей – то, что не прописан особый статус Донецкой и Луганской области.
В Одесской области 20% всех сел и городов дали добро изменениям и начали процесс объединения. На этой сессии многие общины утвердили план будущего объединения, в том числе и мой город, и мой район – мы одни из первых в области. Для нас это важно и интересно. У нас нет моря и мы прекрасно понимаем, что это шанс. Нам дают ПДФО (Налог на доходы физических лиц. – "ГОРДОН"), нам дают деньги Регионального фонда развития, у нас сохраняются села, но при этом они получают финансовый ресурс. Мы получаем возможность распоряжаться землями за пределами населенных пунктов, мы получаем единый орган управления с единым финансовым подчинением Кабинету Министров, а не бегаем в район и в область и не выпрашиваем у них субвенции на школу, на медицину, на культуру и на всю остальную финансовую сферу. В этом есть определенные плюсы.
Сегодня "смотрящие" тоже есть, только они называются районные государственные администрации. По новому закону о добровольном объединении, если примут изменения к Конституции – все функции останутся на местах, мы сами будем определять свои бюджеты, свои объемы, чего нам будет не хватать, мы будем сами дофинансировать.
А сегодня так происходит: глава администрации определяет объем субвенций на образование, на культуру – этому селу дать, этому городу нет. Когда у администраций эти функции заберут и отдадут советам, где коллегиальный орган будет принимать решение, то префекты пусть себе наблюдают. Как прокуратуры – ведут общий надзор за соблюдением законности принимаемых нами решений. У них функций не будет никаких. Да, префект будет себе сидеть, у него будет штат 10 человек, которые будут контролировать законность. Пусть контролируют.
Я скажу на примере Одесской области, чего больше всего боятся. Все, что касается от Одессы и до моря, то там каждый глава сельского совета – это царь и Бог. Каждый, кто имеет выход к морю или к лиману! Их там 5-6 человек, которые управляют. А так будет не 5-6, а будут управлять 25 человек и это будет не одно село, а это будет пять сел. Никто не хочет терять свои мягкие кожаные кресла, хорошие дорогие машины и функции распоряжения землей. А для нас – северных сельских районов – главная земля, потому что, например, сегодня 5 тыс. га земли находятся за чертой населенного пункта, и ими распоряжается администрация. И председатель сельского совета не имеет к ней никакого отношения.
Администрация каждый год раздает разрешения кому хочет, чтобы кто-то потом обрабатывал эту землю, и сама устанавливает ставки налогов на эту землю. В городе это делает совет, в сельском совете это делает совет. Поэтому сегодня возникает дисбаланс: люди в селе не могут обрабатывать свою же землю, потому что приезжает кто-то сверху, кому в районе дали разрешение, и год обрабатывает эту землю. Это неплохо, но если земля в границах села, ею должна распоряжаться община села, а не непонятно кто.
Я думаю, 99,9% украинцев не читали этих предложений. Для многих экспертов предложенные президентом изменения – тоже новость, потому что они писались кулуарно, а потом где-то так же согласовывались, а теперь их выносят в парламент и просят срочно проголосовать, потому что это нужно для Украины. С такими вещами, как изменения в Конституции, надо быть очень и очень осторожными, потому что это самый важный документ государства.
Давайте проанализируем эти изменения и будем серьезно, открыто и публично дебатировать. Я, например, никогда не поддержу предложение, чтобы президент имел право распускать органы местного самоуправления, потому что эта норма недемократична. Ни в одной демократической стране такой нормы нет. Представьте себе, чтобы такое право было у бывшего президента. Он бы распустил большую часть всех горсоветов в Украине. Нельзя этого делать.
Я бы не хотел, чтобы мы, говоря о децентрализации, подменяли это тотальной централизацией. Такая норма будет использоваться для психологического давления на органы местного самоуправления. Возможны даже угрозы – если завтра будете себя плохо вести, мы вас распустим. Это попытка ввести вертикаль власти, которая и так на большей части Украины подсознательно присутствует – главы областных администраций руководят городами.
По моему убеждению, областные администрации в нынешней форме можно смело ликвидировать, оставив лишь небольшую структуру. То же самое касается и районных администраций. А полномочия префекта будут еще большими, чем полномочия нынешних глав обладминистраций. Эти изменения не являются изменениями децентрализации, а наоборот, приведут к централизации власти. Я не знаю, делается это подсознательно или сознательно. Время покажет.
Конституция – это не носки, ее не нужно ежедневно менять. Перекраивание Конституции под себя стало традицией в нашем государстве. Новый президент приходит и пытается добавить себе власти, хотя она у него и так есть. Каждый последующий президент пытается узурпировать власть и это завершается очередным витком эскалации конфликта "государство – президент – народ". Все такие попытки, как правило, заканчивались очередными Майданами.
Если бы Янукович в ноябре 2013 года имел те полномочия, которые хочет сегодня иметь Порошенко по праву роспуска местных советов, и воспользовался ими, то где были бы сегодня все областные советы. Я как мэр Равы-Русской и сотни других местных советов принимали тогда решение о вводе войск НАТО, об обращении в ПАСЕ и ОБСЕ – Львовский облсовет давал такие решения, что юристы просто падали в обморок, когда понимали, что за этим может быть.
Если Порошенко говорит, что у местных советов будет право обращаться в Конституционный Суд, то я хочу понять – кто субъект такого обращения. Это кто, кучка бывших депутатов во главе с бывшим мэром? Или общественность? Или инициативные группы? Изменения в Конституцию – это просто попытка узурпации власти.
Префект, которого хочет назначать президент – это фактически наместник, как было при Кучме. Если префект будет принимать решения о привлечении к ответственности, то зачем тогда Уголовный кодекс? Зачем тогда Административный кодекс и Конституционное право в Украине? Может, пусть префект тогда будет и мэром города? Что такое наблюдательные функции? Уполномоченный по вопросам осуществления центральной власти президента Кучмы тоже обладал наблюдательными функциями. Вы знаете, к чему это приводило? Это были мини-князьки. Что такое наблюдение? Это контроль. А что такое контроль? Это возможность диктата по всем возможным документам. Если у меня есть право остановить решение местного совета, что я буду делать, если я захочу принять неправомерное решение? Договариваться с тем, кто имеет право контролировать.
Прежде всего, надо начинать с того, почему у нас к Конституции такое уважение в стране. Только лишь потому, что каждый президент под себя пытается сделать новый Основной закон. Исходя из этого, надо и смотреть. Янукович делал под себя Конституцию, Кучма делал под себя новую Конституцию, Ющенко делал под себя Конституцию. Сегодня это делает Порошенко.
Я акцентирую внимание на словах "под себя", потому что нормальной децентрализации я в предложениях к Конституции не увидел, передачу полномочий я не увидел, я увидел то, что хотят сделать два центра влияния в регионе. Один центр будет сосредоточен вокруг человека, который формирует исполком и руководит им, получив соответствующие права и людей, а второй центр – префект с непонятно какими полномочиями, который будет формировать вокруг себя определенный центр влияния. Это будет создавать нездоровую атмосферу, плохо влиять на отношения в регионе. Я это говорю, потому что имею подобный опыт работы в бытность мэром Харькова.
События
События
