Отстранить или извиниться. Что предусматривает новый закон об импичменте и почему эксперты считают, что он не будет работать G

Что такое импичмент

Импичмент – специальная процедура смещения президента с поста в случае совершения государственной измены или другого преступления. Возможность отстранения главы государства в порядке импичмента и ее общая процедура описана в ст.111 Конституции Украины.

Конституция Украины, статья 111:

Президент Украины может быть смещен с поста Верховной Радой Украины в порядке импичмента в случае совершения им государственной измены или иного преступления.

Вопрос о смещении президента Украины с поста в порядке импичмента инициируется большинством от конституционного состава Верховной Рады [минимум 226 голосов].

Для проведения расследования Верховная Рада создает специальную временную следственную комиссию, в состав которой включаются специальный прокурор и специальные следователи.

Выводы и предложения временной следственной комиссии рассматриваются на заседании Верховной Рады.

При наличии оснований Верховная Рада не менее чем двумя третями от ее конституционного состава [300 голосов] принимает решение об обвинении Президента Украины.

Решение о смещении Президента Украины с поста в порядке импичмента принимается Верховной Радой не менее чем тремя четвертями ее конституционного состава [338 голосов] после проверки дела Конституционным Судом Украины и получения заключения о соблюдении конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об импичменте и получения заключения Верховного Суда о том, что деяния, в которых обвиняется президент Украины, содержат признаки государственной измены или другого преступления.

Уже после избрания Владимира Зеленского президентом, 6 июня, Рада приняла законопроект №1098 (проект рассматривался в парламенте с ноября 2014 года), который регламентирует деятельность специальной временной следственной комиссии. 12 июня его направили на подпись главе государства, однако Зеленский не подписал документ и не ветировал, хотя должен был определиться в течение 15 дней.

Отдельного закона, который бы детально регламентировал процедуру отстранения президента Украины, до недавнего времени не было, хотя обсуждался он неоднократно. В частности, некоторые нардепы предлагали принять закон и объявить импичмент экс-президенту Виктору Януковичу после его бегства из страны в феврале 2014 года. В конечном итоге Рада признала Януковича самоустранившимся от власти – прежде всего потому, что объявление импичмента это длительный процесс, а решение о назначении и.о. главы государства нужно было принять как можно скорее.

Что дает закон об импичменте

Принятый 10 сентября закон (он тоже пока не подписан президентом) детально описывает основные принципы процедуры импичмента, порядок инициирования вопроса об отстранении главы государства, порядок создания специальной временной следственной комиссии и ее полномочия, процедуру рассмотрения дела об импичменте и так далее. То есть закон детализирует ст.111 Конституции. Например, в законе говорится, что Верховная Рада в случае, если по каким-то причинам импичмент объявить не удалось, обязательно должна извиниться перед президентом в письменном виде.

Закон предусматривает следующую процедуру импичмента:

• не меньше 226 депутатов вносят на рассмотрение парламента письменное представление о начале процедуры импичмента, в котором должны быть указаны основания для создания специальной временной следственной комиссии (СВСК);
  
  
• Рада должна утвердить это решение простым большинством и немедленно уведомить о начале процедуры импичмента президента и Конституционный Суд;
  
  
• Рада формирует СВСК из депутатов, одного спецпрокурора и нескольких специальных следователей (точное количество депутатов и спецследователей в законе не указано);
  
  
• СВСК не позже чем через полгода представляет отчет о результатах расследования председателю Верховной Рады, затем президенту и народным депутатам, после этого отчет выносится на рассмотрение парламента;
  
  
• Рада принимает решение по отчету СВСК путем тайного голосования. Парламент может решить дополнительно заслушать экспертов и свидетелей, поручить провести дополнительное расследование или перейти к процедуре обвинения президента;
  
  
• Проект постановления об обвинении президента или прекращении процедуры импичмента рассматривается на закрытом заседании парламента. Для принятия решения нужно не меньше 300 голосов. Если проект не набирает нужного количества, процедура импичмента прекращается;
  
  
• в случае принятия постановления об обвинении президента Рада направляет обращения в Конституционный и Верховный Суды. КС должен проверить, была ли соблюдена конституционная процедура, ВС – предоставить вывод, содержатся ли в действиях президента признаки государственной измены или другого преступления;
  
  
• если Верховный Суд решит, что в действиях президента нет признаков преступления, процедура импичмента прекращается; нарушения, обнаруженные Конституционным Судом, Верховная Рада должна устранить;
  
  
• в случае если и КС, и ВС не нашли нарушений, Рада готовит проект постановления об отстранении президента в порядке импичмента; его предоставляют депутатам и президенту и начинают рассматривать не позже, чем через два дня после объявления выводов Конституционного и Верховного Судов;
  
  
• для принятия постановления нужно 338 голосов народных депутатов (голосование проводится тайно);
  
  
• в случае принятия постановления об отставке президента сообщают главе государства, премьер-министру, председателям КС и ВС, и немедленно объявляют в средствах массовой информации;
  
  
• если Раде не хватило голосов для принятия постановления, спикер письменно должен извиниться перед президентом;
  
  
• если на любой стадии импичмента президент решит уйти в отставку добровольно, процедура прекращается, а собранные материалы передаются в органы досудебного следствия.

Что с ним не так

Главное научно-экспертное управление Верховной Рады в заключении от 29 августа указывает (.doc), что документ нуждается в доработке. Так, принятый парламентом закон по большей части копирует положения действующего регламента Верховной Рады. Эксперты управления считают дублирование норм неоправданным, потому что регламент ВР тоже имеет силу закона.  

"Кроме того, проект предполагает перенос значительной части действующих норм регламента в отдельный законодательный акт без существенной доработки – соответственно, сохраняются недостатки действующего механизма рассмотрения вопроса импичмента президента", – сказано в заключении.

Также управление указывает, что закон не конкретизирует, сколько депутатов и специальных следователей должно входить в состав спецкомиссии; четко не определены полномочия и законодательная база для деятельности спецпрокурора и спецследователей, а также права защитников президента.

Неудачная формулировка ст.4 закона, говорится в заключении, при определенных условиях сделает невозможным создание спецкомиссии. Так, в документе сказано, что спецкомиссия формируется по пропорциональному принципу из представителей фракций Рады; председатель, его заместитель и секретарь комиссии не могут представлять одну партию. В случае, если в парламенте будет только две фракции, выполнить эту норму будет невозможно.

Управление обращает внимание и на другие неудачные формулировки. Так, в п.1 ч.3 ст.5 проекта говорится, что комиссия имеет право заслушивать президента Украины или защитника его прав. "То есть, проверяя факты и обстоятельства, подтверждающие или опровергающие наличие в деяниях президента Украины признаков государственной измены или иного преступления, комиссия может даже не заслушать его. Существует обоснованное сомнение в логичности такого подхода", – подчеркивается в выводе Главного научно-экспертного управления.

Претензии к принятому закону – как к процедуре принятия, так и к сути законодательного акта – есть и у народных депутатов. Так, нардеп от "Голоса" Роман Лозинский назвал документ "фасадной реформой".

“Это про суть обещаний избирателям и их реальное воплощение новой властью. Обещали принять процедуру импичмента? Держите, готово, да еще и как фантастически быстро! Очередная #перемога монобольшинства? А если копнуть глубже? Увидим, что “за” проголосовало только монобольшинство. Почему? Потому что эта фасадная реформа не меняет абсолютно ничего. Этим алгоритмом никогда не удастся воспользоваться”, – написал он в Facebook.

На необходимости изменения Конституции настаивает и экс-вице-спикер Рады Оксана Сыроид. "Нужна новая редакция статьи 111, где импичмент будет прописан как политическая, а не уголовная ответственность. Поэтому пока что этот законопроект отразится на ответственности президента приблизительно как переход на новую косметику. То есть к самой проблеме никто не подбирается. Процедура, прописанная в Конституции, по факту импичментом не является. Хотя называется именно так", – заявила она в комментарии "ГОРДОНу".

Один из авторов первой Конституции Украины, судья Конституционного Суда Сергей Головатый в интервью "BBC News Україна" говорил, что конституционная норма об импичменте прописана так, чтобы ее нельзя было реализовать: это, по его словам, было компромиссом между парламентом и вторым президентом Леонидом Кучмой в 1996 году. "Вопрос тогда стоял просто – импичмент должен быть прописан в Конституции так, чтобы реально его никогда нельзя было осуществить", – отмечал он.

Головатый подчеркивал: чтобы импичмент стал реальным, нужно снизить порог результативного голосования.

Как смещают президентов в других странах

Процедура смещения президента в порядке импичмента сложна во всем мире. В новейшей истории лишились поста после подобной процедуры президенты Бразилии (по обвинениям в коррупции), Перу (подал в отставку, но конгресс не принял ее и объявил импичмент с запретом на политическую деятельность), Индонезии (не удалось улучшить экономическую ситуацию после кризиса), Южной Кореи (президента обвиняли во взятках и злоупотреблении властью) и Литвы. Причем импичмент президента Литвы Роландаса Паксаса, которого отстранили, в частности, за связи его окружения с международной преступностью, – единственный случай в Европе. 

В США процедуру импичмента начинали трижды: в 1868 году против Эндрю Джонсона по обвинению в незаконной отставке военного министра, в 1974-м – против Ричарда Никсона в результате знаменитого Уотергейтского скандала и в 1999-м – против Билла Клинтона за лжесвидетельство в деле о его связях с Моникой Левински. В результате Джонсона и Клинтона оправдал Сенат, а Никсон ушел в отставку раньше, чем Сенат завершил процедуру.

В 2017 году об инициативе импичмента действующему президенту США Дональду Трампу объявляли члены Палаты представителей от Демократической партии, но Конгресс заблокировал резолюцию.

Когда новый закон заработает

В переходных положениях сказано, что закон об импичменте вступает в силу на следующий день после официального опубликования. Это произойдет после того, как документ подпишет президент Владимир Зеленский. Однако пока это невозможно: фракция "Европейской солидарности" внесла на рассмотрение Рады проект постановления об отмене результатов голосования: фракция Петра Порошенко настаивает, что спикер не имел права ставить законопроект на голосование во втором чтении как не нуждающийся в доработке, так как часть депутатов высказывала претензии к документу. До того момента, пока Рада не рассмотрит проект постановления "Европейской солидарности", закон не может быть направлен на подпись президенту.