Наша цель – рост ВВП темпами, опережающими соседей. 6–7% в год на протяжении 25–30 лет сегодня уже не является чем-то уникальным G

Мое недавнее интервью одному не самому большому, но крайне приятному каналу Ukrlife.tv вызвало непредсказуемо высокий интерес в среде блогеров, так или иначе ассоциирующих себя с экономической политикой. Обсуждение всего моего полуторачасового текста отдельными блогерами, равно как и качество такого обсуждения (надо отдать должное) породило нечто отдаленно напоминающее собой дискуссию об экономической политике государства, выходящей (пусть местами не далеко) за рамки постулатов канонической украинской церкви священного снижения налогов во имя повышения пенсий, крайне популярной в блогосфере. Сама по себе предметная дискуссия об экономической политике страны мне кажется крайне важной как в части образовательной (развенчания мифов и понимания наших базовых принципов и стратегии не из уст малограмотных Facebook-экспертов), так и в части очень важной для нас конструктивной критики наших шагов, что поможет их откорректировать и избежать возможных ошибок.

В этом тексте я попытаюсь обосновать наше понимание содержания принципа экономического прагматизма и проактивной государственной экономической политики. Текст является не попыткой навязать отдельные истины в последней инстанции, а, скорее, призывает специалистов открыто и (что еще важнее) аргументированно обсудить отдельные стороны политики, равно как и стороны практической реализации упомянутых выше основополагающих принципов.

За рамками данного текста остались верховенство права, деолигархизация и детенизация – взаимосвязанные направления нашей работы, лежащие в основе любого экономического развития, составляющие для нас абсолютный приоритет. Без них любая экономическая политика является не более чем профанацией.

Итак, начнем с цели. Нашей целью является обеспечение уровня роста ВВП опережающими соседей темпами. Рост со средними темпами 6–7% в год на протяжении 25–30 лет в период после Второй мировой и по сегодня не является чем-то уникальным. На начало 2016 года около 60 стран в своей новейшей экономической истории демонстрировали такой рост. Это разные страны и с малым государством в экономике, и не очень малым, и с высоким уровнем экономической свободы, и не очень и так далее. Простой статистический анализ не дает возможности на основании простой или даже сложной выборки найти шаблон какой-то страны и надеть его на Украину, обеспечив прорыв. И здесь, к сожалению, нет и никогда не было простых решений.

Итак, основным мифом, поддерживаемым украинским обывателем, является миф о малом государстве как основе высокого – не побоимся этого слова, скачкообразного – развития экономики. Малое государство – мало во всем. Это малые налоги (лучше их отсутствие), соответственно низкий процент перераспределения ВВП через бюджет, это дешевое государство и малый, но эффективный государственный аппарат, это дерегуляция и невмешательство государства в экономику. В то, что в истории экономики якобы все страны, демонстрировавшие опережающий экономический рост, обладали данными характеристиками, а значит – малое государство является залогом экономического успеха, верят не только блогеры.

Да, для азиатских тигров – на этапе быстрых темпов роста – это верно. Например, доля доходов сектора общегосударственного управления (ОГУ) в Китае с середины 80-х до середины нулевых составляла от 10 до 20% ВВП (сейчас 27%), но ведь в Китае солидарная пенсионная система была запущена только в конце 90-х. Кроме того, во всех странах – азиатских тиграх была очень выгодная демографическая ситуация (высокая быстрорастущая доля молодого населения, соответственно, низкие затраты на пенсионную систему плюс низкие затраты на медицину и на первых этапах – на образование). В то же время все европейские страны (кроме Ирландии в последние пять лет), совершавшие экономический рывок, демонстрировали относительно высокую долю перераспределения ВВП через сектор общегосударственного управления на уровне 35% в Литве, 40% – в Польше и Словакии, 40–45% – в Германии, 50–55% и больше – в скандинавских странах. В Израиле – 35–40%. Для сравнения в Украине с 1995 по 2015 годы – в среднем 40%, сейчас – 35–36% ВВП. 

Конечно, это не говорит о том, что следует раздувать госрасходы, но и вводить в заблуждение, что, только радикально снизив доходы сектора ОГУ до 20% ВВП, мы сможем стать богатыми и успешными – это манипуляция. По исследованиям Еврокомиссии, доходы свыше 40% ВВП могут действительно угнетать рост, и ЕС за это расплачивается отставанием в конкурентоспособности от Китая и США (в США эта доля около 30–32% в последние десятилетия). Полагаю, что наш путь – не в удешевлении государства и государственных программ, а в увеличении их эффективности. Громоздкий, раздутый, доставшийся нам со времен УССР (несмотря на перманентное реформирование) госаппарат необходимо обновлять, сокращать и главное – заставлять работать. Однако это точно не приведет к удешевлению аппарата, ведь верить в то, что полицейский будет лучше охранять вашу жизнь, чем охранник в супермаркете, а таможенник за 8000 грн в месяц не будет брать и покупать себе форму – инфантилизм, граничащий с идиотизмом.  

Что касается роли государства в экономическом развитии, не нужно быть Эриком Райнертом, чтобы связать формирование богатства экономически развитых стран мира с тем периодом экономической истории, когда в этих странах не только процветало жесткое вмешательство государства в экономические процессы, но и суровый протекционизм отечественного производителя, не брезговавший непотизмом.

В 1791 году первый секретарь госказначейства США Гамильтон опубликовал "Отчет о промышленности", в котором выступил за применение субсидий и заградительных тарифов для развития промышленности, обосновывая это необходимостью догнать Великобританию и создать материальную основу для сильной армии. В течение последующих 50–60 лет идеи Гамильтона получили широкое распространение и оформились в то, что при президенте Линкольне стали называть "Американская система" стимулирования экономического развития – индустриализация за счет активного применения высоких тарифов для защиты стратегических отраслей (практически весь XIX век и вплоть до 1930 года средний импортный тариф в США превышал 30%, оставаясь одним из наиболее высоких в мире); бесплатного выделения федеральной земли; предоставления федеральных кредитов; проведения госзакупок и предоставления субсидий на инфраструктуру; стимулирования на уровне федерации и отдельных штатов инженерных разработок (первоначальной базой для которых стал основанный еще в 1802 году Армейский корпус инженеров ), а позднее – с подключением университетов – научных исследований и разработок.

Такая политика способствовала, среди прочего, становлению мощной сталелитейной промышленности, для защиты которой в конце XIX века действовали заградительные 100% импортные пошлины; строительству сети ж/д дорог за счет федеральных кредитов, выделению земли и так далее. В начале ХХ столетия федеральное правительство, используя субсидии и госзакупки, способствовало зарождению авиастроительной и современной химической отрасли. В рамках нового курса Рузвельта – для преодоления последствий Великой депрессии – был задействован ряд традиционных для индустриальной политики инструментов, ориентированных на развитие. В частности в 1933 году создано (и действует до сих пор) Управление долиной реки Теннесси (TVA) – государственное агентство развития, которое занималось строительством дамб, обеспечением навигации, контролем за наводнениями, производством электроэнергии и удобрений для ускоренной модернизации бедных аграрных штатов, находящихся в долине реки Теннесси (прежде всего, Теннесси, Алабама, Миссисипи и Кентукки).

Теории развития экономики (в части активной роли государства в таком развитии) возникли еще в XVII веке, начиная с теории меркантилизма (в рамках которой основа богатства – упрощенно – это положительный торговый баланс,  достигаемый за счет в том числе тарифов, субсидий, войн, захвата колоний и накоплений резервов государствами, такая себе проактивная роль со стороны монархических режимов). За меркантилизмом последовали теории экономического национализма (протекционизма/защиты внутреннего рынка/поддержки новых отраслей), которые и стали основой для быстрой индустриализации США, Германии, Японии в середине/конце XIX – начале XX века. Эти идеи появились в противовес классической (британской) экономической теории Смита о "невидимой руке рынка", конкуренции, свободной торговли и так далее, которая, экспортируясь британцами в развивающиеся страны, в том числе колонии (бывшие), в эти времена в полном объеме не внедрялась в самой Британии, являвшейся даже при жизни Адама Смита первой индустриализированной богатейшей страной.

В 20–30-е годы ХХ столетия зародилось кейнсианство, предполагающее активное вмешательство государства в экономику, и на 40 лет стало основной экономической теорией как ответ на Великую депрессию 1929–1930-х годов и неспособность классической теории предвидеть такой масштабный кризис (провалы рынка), начиная с курса Рузвельта и заканчивая послевоенной индустриализацией в Азии и Европе. Кейнсианство сдало позиции в 70-е годы из-за серии экономических кризисов/нефтяных шоков и последовавшей инфляции с безработицей. Считалось, что одной из первопричин кризиса и были неэффективные правительства, которые вмешивались в экономику, финансировали "белых слонов" (масштабные инвестиции с низкой отдачей), раздували бюджеты, накапливали долги и так далее.

Конец 70-х, 80–90-е годы – ренессанс "неоклассической теории" и ее ответвления – монетаризма (где основным инструментом становится монетарная политика, установление процентной ставки и таргетирование инфляции, к которым центральное правительство, конечно, имеет опосредованное отношение). Апофеозом неолиберализма стали годы правления Рейгана ("государство – не решение, а проблема") и Тэтчер и появления на основе таких идей свода правил для развивающихся стран, ставшего известным, как Вашингтонский консенсус. Доминирующее положение неоклассической школы мысли и монетаризма были поставлены под сомнение в результате череды кризисов в конце 90-х и начале нулевых (финансовый кризис в ЮВА, доткомы), быстрого подъема азиатских тигров и Китая и, наконец, мирового финансового кризиса 2008–2009 годов, за которым последовали масштабные интервенции правительств по всему миру на спасение и поддержку посткризисной экономики. Примерно в это же время и начался наблюдаться ренессанс к идеям новой (мягкой, умной) индустриальной (отраслевой) политики как ответвления неокейнсианской теории, в которую включились ООН, Всемирный банк, США. В последние 10–15 лет идеи неокейнсианства и неолиберализма/неоклассической теории находят тот или иной баланс, уживаясь между собой в экономической политике и развитых, и развивающихся стран.

Поиск оптимального сочетания этих различных подходов, испытанных в конкретных своих проявлениях опытом других стран, в данный исторический момент в данной стране и является политикой экономического прагматизма.

И сегодня перед нами не стоит вопрос, проводить или не проводить индустриальную (не от слова "индустрия" как промышленность, а от слова industry – отрасль, хотя, конечно, промышленность остается ядром любой отраслевой политики). А как (!) проводить такую политику, во-первых, чтобы не противоречить/нарушать международные договоры о глобальной торговле, региональные соглашения о ЗСТ (ВТО, ЗСТ с ЕС), а во-вторых, чтобы минимизировать риски и получить максимальный эффект для общества.

Проактивная государственная политика, направленная на развитие отраслей с высокой добавленной стоимостью, сегодня не имеет альтернатив. И примеры зарубежных стран только подтверждают это. Возьмем милый сердцу неолибералов украинского разлива кейс Тайваня, к слову, являющегося не самым ярким примером проактивной госполитики. С 1953 года принимаются четырехлетние планы экономического развития (и, кстати, принимаются до сих пор, сейчас действует план на 2021–2024 годы), где правительство берет на себя ответственность определять в том числе видение структурных изменений в экономике Тайваня. Именно в рамках таких планов Тайвань и прошел все стадии быстрой индустриализации от стимулирования производства риса, удобрений, гидроэнергетики в 50-е, импортозамещения и развития трудоемких отраслей перерабатывающей промышленности, ориентированных на экспорт в 60-е, нефтехимической промышленности, атомной энергетики, производства электроники и товаров домашнего потребления, судостроения, металлургии, развития транспортной инфраструктуры в 70-е, производства полупроводников, робототехники, биоинженерии в 80-е, сектора ITC в 90-е и так далее.

В рамках таких планов были созданы различные государственные координирующие органы высокого уровня, как, например, Бюро по индустриальному развитию Тайваня в начале 50-х (есть и сейчас), которое было укомплектовано инженерами. Бюро наряду с другими подобными органами (например, Metal industries development center, China Data processing Center) координировало такую трансформацию, предоставляло/собирало информацию от бизнеса к правительству и наоборот, давало рекомендации о рынках, возможностях для привлечения инвестиций, выхода на внешние рынки и так далее, которая (!) затем использовалась для предоставления различных стимулов, чтобы подтолкнуть бизнес к принятию решений в рамках планов по такой трансформации. К таким интервенциям/стимулам можно на разных этапах отнести тарифные и нетарифные ограничения во внешней торговле (к концу 70-х средний тариф на импорт составлял 20% – от нуля до 100%), еще больше использовались различные нетарифные ограничения, поощрявшие импорт капитальных товаров, которые не делались внутри, для расширения экспорта и, наоборот, дестимулирующие импорт комплектующих, которые могли производиться внутри страны.

Для стимулирования экспорта открывались экспортно-ориентированные СЭЗ, для стимулирования более сложных видов деятельности и инноваций – индустриальные/научные парки. Применялись разнообразные налоговые льготы (традиционные – налоговые каникулы на пять лет, ускоренная амортизация, возможность вычета из базы отдельных расходов на инвестиции). Но (!) что самое интересное – льготы по тому же налогу на прибыль предоставлялись в зависимости от качества и уровня добавленной стоимости того или иного продукта. Например, в тяжелом электромашиностроении выделялось шесть групп продуктов, производители которых могли претендовать на сниженный налог на прибыль. Одна из таких приоритетных групп – трансформаторы, но льготу получали не все производители, а лишь те, которые производили трансформаторы определенной спецификации по мощности и другим характеристикам. Поэтому рассказы, что посреди рисовых полей вдруг раз и возникли такие компании, как Acer в Тайване или Samsung в Южной Корее, – это фантазии, не имеющие ничего общего с реальностью.

А теперь вернемся в США, которые считаются примером  laissez-faire или экономики государственного невмешательства. После ВМВ отраслевая политика в Штатах трансформировалась от селективной поддержки отдельных отраслей и регионов в поддержку базовых исследований и инноваций, прежде всего, в секторе военно-промышленного комплекса. За последующие несколько десятилетий именно ВПК – через господдержку "военных лабораторий" – стал родоначальником ряда фундаментальных инноваций: ракетных технологий, гражданской атомной энергетики, компьютеров, транзисторов, лазерных и спутниковых технологий. Начиная с 50-х годов ХХ столетия индустриальная/отраслевая политика в США реализуется в основном в форме господдержки основных технологических инноваций (general purpose innovations). В экспертных кругах она еще носит название скрытой или сетевой индустриальной политики. 

Примеров проактивной политики по странам Европы гораздо больше. В послевоенные годы вмешательство государства в координирование инвестиций и развитие стратегических видов деятельности имело повсеместное проявление во всех странах Западной Европы, в меньшей мере – в Германии. Примеры: Комиссариат по планированию (Франция, 1946–2006 годы), Институт по промышленной реконструкции (Италия, 1951–2002), Национальный офис по экономическому развитию (Великобритания, 1962–1992), создание/национализация крупных промышленных госкорпораций в послевоенные годы в этих странах (авиа-, автомобилестроение, атомная энергетика, финсектор и т.д.). Это, по моему мнению, и есть прагматизм.     

Опыт такой политики в Европе и в мире в целом, конечно, разнообразный и не всегда был удачным. Однако такие компании, как Airbus в ЕС и Embraer в Бразилии, с превосходством самолетов которых перед самолетами АН некоторые экономические блогеры призывают смириться ввиду нашей неконкурентоспособности, – это результат чистейших государственных интервенций и господдержки, в том числе когда государства канализировали средства частных налогоплательщиков.

Все государства, которые проводили проактивную государственную политику по управлению структурными изменениями, а это почти все страны мира, в большей или меньшей мере на разных стадиях своего развития и с большим или меньшим успехом использовали стандартный набор инструментов: преференции в госзакупках, субсидии, налоговые льготы, импортные тарифы, СЭЗ и их разновидности, индустриальные парки и их разновидности, госбанки развития и так далее. Многие такие инструменты стали универсальными и распространены практически во всех странах мира. Например, поддержка экспорта через механизмы Экспортно-кредитного агентства действует в 200 странах мира, то есть почти везде. Те или иные форматы СЭЗ применяются в 146 (или 3/4) странах мира, в том числе во всех странах с переходной экономикой (пока кроме Украины). Госбанки развития либо другие формы финансовых институтов по развитию, где государству принадлежит контрольная либо значительная доля в капитале, используются почти в половине стран мира, в том числе функционируют во всех странах ЕС.

Аналогично не надо фетишировать на индексы экономической свободы и легкости ведения бизнеса (последний вообще самоцензировался и в ВБ приняли решение его не выпускать из-за манипуляций в расчете). Да, надо проводить реформы по дерегуляции, улучшению бизнес-климата, судебную реформу, борьбу с коррупцией, это постоянный и рутинный процесс, однако и с показателями, соответствующими средним значениям в мире, можно ускориться в росте, а не ждать, пока эти институты появятся. Играя примерами экономической истории в дискуссии, мы должны смотреть не на то, чем успешная страна является сейчас, а на то, что представляли собой страны, когда росли высокими темпами и форсировали развитие.

Например, милый сердцу представителей неолиберализма Тайвань действительно рос со средними темпами чуть более 7% после войны. Однако в 1970 году – в период бурного роста – по индексу экономической свободы института Фрейзера Тайвань занимал 39-е место из 84, то есть находился в середине рейтинга, Южная Корея была на 47-м месте. В 1975 году Тайвань – 39-е место, Южная Корея – 54-е (из 106), 1980 год – 38-е и 58-е соответственно из 111 стран. А Китай в 2000 году занимал 107-е место по индексу экономической свободы из 125 стран, но при этом рос по 10%+ два десятилетия. Сразу оговорюсь, что дерегуляция и обеспечение экономической свободы являются для нас абсолютным приоритетом. Государственный аппарат малоэффективен и требует постоянного совершенствования. Однако если мы говорим предметно и пытаемся найти для Украины правильный и быстрый путь роста, мы должны понимать, что сам по себе индекс (любой, к слову, индекс) не является залогом… Не является залогом ничего, кроме собранных на странице в соцсети лайков. 

Конечно, опыт проактивной государственной экономической политики не идеален (страны Африки, Латинской Америки в 70–80-е демонстрировали негативные примеры как неолиберализма, так и проактивной госполитики). В 70–80-х в Великобритании и Франции был накоплен неоднозначный опыт по поддержке distressed industries в целях смягчения темпов падения и защиты рабочих мест. Однако очевидно, что положительных примеров накоплено несравнимо больше, а значит, именно такая политика – это единственный путь построения цивилизованной и успешной экономики. И задача власти, преследующей национальные интересы, как раз и состоит в том, чтобы максимизировать выгоды и минимизировать риски такой политики, обеспечивая положительные структурные изменения (повышение производительности, увеличение доли отраслей с более высокой добавленной стоимостью).

Мы должны, подобно взращиванию ребенка, выпестовать собственную экономику до уровня конкурентоспособности на мировых рынках, даже если за это придется заплатить недостаточным финансированием социальной сферы. Мы должны вырастить, оберегая за свой счет от любых случайностей, кризисов, рисков те экспортоориентированные отрасли, которые в дальнейшем способны повести за собой всю экономику, создавая рабочие места смежникам и неся полную, а возможно, и дополнительную налоговую нагрузку. Со временем мы должны перейти от проактивной к более мягкой отраслевой политике, постепенно уходя от традиционных интервенций (льготы, субсидии, тарифы) к более изощренным (разумным) инструментам их проведения (поддержка инноваций, нетарифная защита, развитие различных каналов финансирования). В этом и есть экономический прагматизм. Мы должны следовать лучшим примерам успешных политик зарубежных стран, не будучи скованными никакими "измами", кроме интересов развития собственной экономики. Экспериментов над отдельно взятой страной нам достаточно в прошлом.

Для достижения поставленных целей отраслевой политики правительство должно использовать широкий арсенал инструментов: налоговые льготы (проект "Инвестняни", производство экологичного транспорта), СЭЗ (индустриальные парки, шахтерские городки), прямые субсидии, защитные импортные тарифы (в соответствии с правилами ВТО), дешевые кредиты (программа "5–7–9%"), госзакупки, финансирование R&D, целевая подготовка недостающих кадров, поддержка крупных производителей в ключевых несырьевых отраслях (например, завод Антонова, "Турбоатом"), инвестирование инфраструктуры ("Большая стройка") и другие способы влияния на развитие экономики. При этом такие стимулы в рамках интервенций должны быть временными, они должны критически оцениваться и быстро отменяться, если не приносят результата. Стимулы должны дискриминировать в пользу развития экспорта, но при этом – настолько это возможно – оставаться нейтральными в выборе конкретных отраслей: лучше, когда такой конкретный выбор делает частный инвестор, за которым следует государство.  И конечно, отраслевая политика и продвижение экспорта не должны подменять собой другие поддерживающие рывок политики – образование, развитие инфраструктуры, обеспечение верховенства права, дерегуляцию и другое.

Это, конечно, задача не на один год. Последовательность экономической политики крайне важна. За 28 лет, доведя страну до самой бедной в Европе, мы не имеем права на либерально-консервативные метания в борьбе за власть. В по-настоящему важных для страны вещах нам нужны трезвость, ответственность перед страной, обеспечивающая многолетний политический консенсус. Не хочу никого шокировать, но богатая страна – это путь минимум в поколение. И других примеров новейшая экономическая история не знает…

Источник: "ГОРДОН"